Par Trésor Ilunga Tshibamba
Avocat
Les compétences de la Cour constitutionnelle au regard de la Constitution du 18 février 2006 et de la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle
Prévue tour à tour par la Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo et par la Constitution de Luluabourg de 1964, la Cour constitutionnelle, installée par la Constitution du 18 février 2006, ne paraît pas une innovation en soi. C’est une institution bien connue dans l’histoire de la République démocratique du Congo (« RDC »).
Cette juridiction est dotée des compétences propres et a un mode d’organisation et de fonctionnement précisé dans la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour ainsi que par la Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle.
Parlant de compétence, il faut souligner que c’est l’ensemble des pouvoirs et devoirs attribués et imposés à un agent pour lui permettre de remplir sa fonction[1]. Les compétences étant d’attribution par principe, la Constitution en attribue à la Cour constitutionnelle, lesquelles compétences résultent des dispositions des articles 74, 76, 99, 128, 139, 145, 160, 161, 162, 163, 164, 167 alinéa 1er et 216 de la Constitution[2].
Au regard des dispositions ci-dessus, la Cour constitutionnelle est juge du contrôle de constitutionnalité (I), de l’interprétation de la Constitution (II), du conflit de compétences (III), des infractions commises par le Président de la République et le Premier ministre (IV), du contentieux électoral (V), du serment du Président de la République et de la déclaration de son patrimoine familial (VI), de la déclaration de vacance de la Présidence de la République et de la prolongation du délai des élections (VII), ainsi que de la régulation de la vie politique.
I. Cour constitutionnelle : juge du contrôle de constitutionnalité[3]
La suprématie de la norme constitutionnelle sur d’autres normes juridiques appelle naturellement un contrôle des secondes par la première[4]. Le contrôle de constitutionnalité des lois et autres actes permet de vérifier la conformité de ces derniers aux normes constitutionnelles, hiérarchiquement supérieures.
En effet, la hiérarchie des normes est une vision synthétique du droit mise au point par Hans Kelsen. Cette conception est au cœur de la définition de l’État de droit. Il s’agit d’une vision hiérarchique des normes juridiques. Cette hiérarchie ne prend tout son sens que si son respect est contrôlé par un juge. Selon cet auteur, la constitution se trouve au sommet de la pyramide. Il existe ainsi deux types de contrôle de ces normes juridiques : le contrôle par voie d’action et le contrôle par voie d’exception.
Le contrôle par voie d’action ou contrôle a priori s’applique obligatoirement aux Lois auxquelles la Constitution confère le caractère de Loi organique, aux Règlements Intérieurs des Chambres parlementaires, du Congrès et des Institutions d’Appui à la Démocratie, aux Ordonnances prises après délibération en Conseil des Ministres par le Président de la République, en cas d’état d’urgence ou de siège[5]. Ce type de contrôle qui fait intervenir la Cour constitutionnelle en amont empêche l’entrée en vigueur d’un texte jugé inconstitutionnel.
En outre, le contrôle a priori peut aussi être enclenché par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou le dixième des Députés ou Sénateurs pour faire déclarer une loi ordinaire à promulguer non conforme à la Constitution.
Le Procureur Général près la Cour peut également saisir la Cour constitutionnelle pour un contrôle a priori des actes cités ci-dessus, à l’exception des traités et accords internationaux, lorsqu’ils portent atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine ou aux libertés publiques.
Le contrôle par voie d’exception ou a posteriori est effectué par toute personne dans une affaire qui la concerne devant une juridiction. Dans son Arrêt RConst 1272 du 04 décembre 2020, la Cour a relevé que l’exception d’inconstitutionnalité n’est possible et réalisée que sur production d’un arrêt ou jugement avant dire droit rendu par la juridiction saisie de la cause lors de l’examen de laquelle cette question prioritaire préjudicielle est invoquée, non pas in limine litis, comme l’a laissé entendre la circulaire n° 001 du 7 mars 2017 du Premier Président de la Cour de cassation, mais plutôt à toute hauteur de la procédure.
Il s’agit d’un moyen d’ordre public qui oblige la juridiction saisie, après avoir prononcé la surséance, de renvoyer l’exception à la Cour constitutionnelle en précisant la disposition législative ou réglementaire déférer en inconstitutionnalité ainsi que celle constitutionnelle dont la violation est vantée. Ainsi, en l’absence de l’indication devant cette juridiction des actes législatifs ou réglementaires à déférer à la Cour, ou lorsque les actes visés sont des actes de procédure judiciaires ou juridictionnels, notamment les exploits d’assignation ou de citation, les ordonnances de fixation de date d’audience ou d’abréviation des délais de comparution, les décision judiciaires, les mandats, les réquisitions, l’exception manque en droit car sans objet et n’appelle pas surséance ni renvoi et ce, conformément aux dispositions des articles 162, alinéa 1er, 2 et 4 de la Constitution, article 43, 52 et 53 de la Loi organique ainsi que 54 et 63 du Règlement intérieur de la Cour constitutionnelle[6].
En effet, dans la hiérarchie des normes, la Constitution est la norme supérieure et la source fondamentale d’où découle le fondement de toutes les normes légales et réglementaires et à laquelle doivent se conformer, pour leur régularité, toutes les autres sources inférieures.
Par conséquent, lorsqu’une loi, ou toute autre source du droit, contient une disposition qui n’est pas conforme à la Constitution, toute partie au procès, qui a intérêt, peut soulever une exception d’inconstitutionnalité. Dans pareils cas, la juridiction de fond doit, en principe, sursoir à statuer jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle se prononce, seul organe compétent pour statuer sur la conformité à la Constitution.
II. Cour constitutionnelle : juge de l’interprétation de la Constitution
La Cour constitutionnelle connaît des recours en interprétation de la Constitution. Interpréter la Constitution, pourquoi ? En effet, la Constitution contient non seulement des règles des procédures rigides et formelles mais aussi des principes en vertu desquels les individus disposent de certains droits. Contrairement aux règles, ces principes n’admettent pas une application littérale mais doivent être interprétés car ils sont à la fois de même rang hiérarchique, contemporains les uns des autres et de même portée juridique. Ils doivent donc faire l’objet d’une pondération ou d’un balancement[7].
Le juge constitutionnel se situe en quelque sorte à mi-chemin entre le législateur et le juge ordinaire : il est libre comme peut l’être le législateur, mais cette liberté est encadrée par des exigences prudentielles que le juge ordinaire ne connaît pas ; car ce dernier est, quant à lui, tenu de se conformer au modèle de la subsomption applicable à toute règle.
Ainsi, le juge constitutionnel est un organe unique de la juridiction constitutionnelle, habilité à interpréter la Constitution[8].
III. Cour constitutionnelle : juge du conflit de compétences
La Cour constitutionnelle est compétente pour connaître des conflits de compétence et d’attribution[9].
Ainsi, en ce qui concerne les conflits de compétence, la Cour intervient et statue sur les conflits entre les pouvoir exécutif et législatif[10], ainsi qu’entre l’État et les provinces[11]. Dans ce dernier cas, il ne s’agit pas de l’État pris dans un sens technique, mais plutôt du pouvoir central en l’occurrence l’exécutif national et le parlement national, opposé aux provinces.
Les conflits d’attribution se rattachent aux juridictions de l’ordre judiciaire et celles de l’ordre administratif.
En effet, il existe trois ordres juridictionnels en RDC : l’ordre constitutionnel, l’ordre judiciaire et l’ordre administratif. Les compétences de la juridiction constitutionnelle sont analysées dans le présent article. Lorsqu’un litige concerne des personnes privées, comme c’est le cas notamment pour les infractions et délits, c’est l’ordre judiciaire qui est compétent chapeauté par la Cour de cassation. Quand le litige concerne les actes pris par des personnes publiques, c’est au juge administratif qu’il faut s’adresser. Cet ordre est chapeauté par le Conseil d’État. Pour les cas où la distinction n’est pas tranchée, la Cour constitutionnelle est chargée de déterminer quel ordre sera compétent[12].
Dans pareils cas, la Cour constitutionnelle joue un rôle comparable à celui du tribunal des conflits en France[13].
De plus, la Cour connaît des recours contre les arrêts rendus par la Cour de cassation et le Conseil d’État en tant qu’ils se prononcent sur l’attribution du litige aux juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif.
IV. Cour constitutionnelle : juge pénal du Président de la République et du Premier ministre
La Cour constitutionnelle est un juge pénal. La Constitution reconnaît à la Cour Constitutionnelle la qualité de juge pénal du Président de la République et du Premier Ministre ainsi que de leurs co-auteurs et complices.
Elle est compétente pour les infractions politiques et celles de droit commun commises par le Président de la République et le Premier ministre dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.
Les infractions politiques sont constituées de la haute trahison[14], l’outrage au Parlement[15], l’atteinte à l’honneur[16] ou à la probité[17] ainsi que le délit d’initié[18]. Les infractions de droit commun sont celles citées par le Code pénal.
Dans son arrêt RP 0001 du 15 novembre 2021, la Cour a relevé que l’article 164 de la Constitution reconnait au Président de la République et au Premier ministre ce privilège de juridiction tout simplement parce qu’il s’agit d’une question présentant un caractère politique trop accentué pour être examiné par une juridiction de l’ordre judiciaire. En plus, il est nécessaire que le Président de la République ou le Premier ministre soit à l’abri des poursuites, contre tout citoyen, qui empêcheraient l’exercice des pouvoirs que leur confère la Constitution.
Par ailleurs, en ce qui concerne le Premier ministre, la Cour a fait observer que ce privilège de juridiction prend fin avec ses fonctions, lequel redevient à la fin de son mandat justiciable des tribunaux ordinaires. La Cour considère donc que pendant la durée de ses fonctions, le Premier ministre ne peut voir sa responsabilité pénale engagée que devant elle ; pour tous ses actes, y compris ceux accomplis en dehors de ses fonctions, il bénéficie d’un privilège de juridiction le mettant largement à l’abri.
Lire Modèle du régime des poursuites et de destitution du Président de la république • Une étude comparative du droit franco-américain et congolais
Non messieurs, un ancien Premier Ministre n’est pas un Premier Ministre
Infraction commise par un ancien Premier ministre : quid de la juridiction compétente ?
V. Cour constitutionnelle : juge du contentieux électoral
Le choix du constituant de 2006 était clair. Il a confié le contentieux des élections présidentielle, législatives nationales et du référendum à une autorité juridictionnelle : la Cour constitutionnelle.
Cette juridiction connaît des recours en contestation de la régularité des candidatures, des résultats des élections présidentielle, législatives nationales ainsi que du référendum.
Elle proclame les résultats définitifs de ces consultations.
VI. Cour constitutionnelle : juge du serment du Président de la République et de la déclaration de son patrimoine familial
Au regard de l’article 74 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est compétente pour recevoir le serment du Président de la République. À ceci s’ajoute la compétence de recevoir le serment des membres du bureau de la CENI, tel que prévu à l’article 20 de la Loi n° 10/013 du 28 juillet 2010 telle que modifiée et complétée à ce jour portant organisation et fonctionnement de la Commission Électorale Nationale Indépendante (« CENI »).
La Cour est en outre compétente pour recevoir la déclaration écrite du patrimoine familial du Président de la République, des membres du Gouvernement[19] et des membres du Bureau de la CENI[20], et sa communication à l’Administration fiscale.
VII. Cour constitutionnelle : juge de la déclaration de vacance de la Présidence de la République et de la prolongation du délai des élections
En tant qu’autorité constitutionnelle, la Cour constitutionnelle est compétente pour déclarer la vacance de la Présidence de la République[21], intervenue suite au décès, à la démission ou à toute autre cause d’empêchement définitif[22] de la personne du Président de la République.
Elle peut, dans les mêmes conditions, prolonger le délai électoral pour des raisons de force majeure comme cela a été le cas pour les élections de 2018.
VIII. Cour constitutionnelle : juge régulateur de la vie politique
L’arrêt R. Const. 1438 du 15 décembre 2021 renferme le principe selon lequel la Cour constitutionnelle dispose d’un pouvoir régulateur de la vie politique. Cela, outre les prérogatives qui lui sont explicitement reconnues par la Constitution et sa loi organique.
Il ressort de cet arrêt que ce pouvoir de régulation vise à régler des questions qui, si elles demeurent sans réponses, peuvent paralyser le fonctionnement régulier des institutions et des services publics.
Cette solution jurisprudentielle a déjà été expérimentée par la Cour pour régler les questions fondamentales qui lui ont été soumises sous R.Const 38/TSR du 15 septembre 2006 relatif à la prorogation du délai de l’organisation du second tour des élections présidentielles de 2006 (Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, numéro spécial, contentieux électoraux 2006-2007, Kinshasa, édition du Service de documentation et d’études du Ministère de la Justice, pp. 390-396) ; R. Const 055/TSR du 27 août 2007 en rapport avec la prolongation du mandat de la Commission électorale indépendante ; R. Const. 059/TSR du 30 janvier 2008 sur la prolongation du mandat de la Haute autorité des Médias (Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, année 2004 à 2009, Kinshasa, édition du Service de documentation et d’études du Ministère de la Justice et droits humains, 2010, pp. 65-72, etc.).
[1] G. Cornu, vocabulaire juridique, 9e Ed., mise à jour, Paris, PUF, 2011, p. 210
[2] Voy. article 42 Loi organique n°13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle
[3] La Cour constitutionnelle connaît de la constitutionnalité des traités et accords internationaux, des lois, des actes ayant force de Loi, des édits, des Règlements Intérieurs des Chambres parlementaires, du Congrès et des Institutions d’Appui à la Démocratie ainsi que des actes règlementaires des autorités administratives.
[4] Jean-Louis ESAMBO, Cours de droit constitutionnel général, note de cours, 2019-2020, p. 55
[5] En raison des exigences propres à la hiérarchie des normes, la conformité à la Constitution des règlements doit s’apprécier au regard tant de la Constitution (donc du « bloc de constitutionnalité ») que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises pour son application.
[6] Voy. Arrêt RConst 1272 du 04 décembre 2020 • Requête de Monsieur Wanyanga Muzumbi Jean-Israel, général de brigade, en inconstitutionnalité de la procédure et arrêt de la Haute Cour militaire du 02 juillet 2020 sous RP 015/2020
[7] Lire Arrêt R. Const. 1.200 du 13 avril 2020
[8] Voy. Arrêt RConst 1453 du 15 janvier 2021 • Requête en interprétation de l’article 101 alinéa 5 de la Constitution ; Arrêt RConst 262 du 11 mai 2016 • Recours en interprétation de l’article 70 de la Constitution en relation avec les articles 75, 76, 103, 105 et 197 de la même Constitution
[9] Il y a conflit d’attribution, lorsque la Cour de Cassation et le Conseil d’État déclarent tous une juridiction de l’ordre judiciaire et une juridiction de l’ordre administratif compétente ou incompétente pour connaître d’une même demande mue entre les mêmes parties.
[10] Il y a conflit de compétence entre les pouvoir exécutif et législatif lorsque l’un des actes énumérés à l’article 43 (traités et accords internationaux, des Lois, des actes ayant force de Loi, des édits, des Règlements Intérieurs des Chambres parlementaires, du Congrès et des Institutions d’Appui à la Démocratie ainsi que des actes règlementaires des autorités administratives) de la présente Loi organique est pris par l’un des pouvoirs en violation du domaine de compétence matérielle de l’autre. La Cour se prononce sur le caractère législatif ou règlementaire des matières en cause.
[11] Il y a conflit de compétences l’État et les provinces lorsque l’un des actes énumérés à l’article 43 de la présente Loi organique est pris en violation des articles 202 à 205 de la Constitution. La Cour se prononce sur l’échelon du pouvoir compétent.
[12] Voy. Arrêt RCA 0001 du 15 janvier 2021 • Requête aux fins de règlement d’un conflit d’attribution de litige aux juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif
[13] Balingene Kahombo, « L’originalité de la cour constitutionnelle : son organisation et ses compétences », sur https://hamann-legal.de.
[14] Il y a haute trahison lorsque le Président de la République a violé intentionnellement la Constitution ou lorsque lui ou le Premier Ministre est reconnu auteur, coauteur ou complice des violations graves et caractérisées des droits de l’homme ou de cession d’une partie du territoire national. Le Président de la République ou le Premier Ministre se rend également coupable de l’infraction de haute trahison lorsque l’un ou l’autre : 1. institue ou tente d’instituer un parti unique sous quelque forme que ce soit ; 2. manque à son devoir de sauvegarder l’unité de la République et l’intégrité de son territoire ; 3. détourne les forces armées de la République à ses fins propres ; 4. organise des formations militaires, paramilitaires ou des milices privées ou entretient une jeunesse armée. La haute trahison est punie de la servitude pénale à perpétuité.
[15] Il y a outrage au Parlement, lorsque, sur des questions posées par l’une ou l’autre Chambre du Parlement sur l’activité gouvernementale, le Premier Ministre ne fournit aucune réponse dans un délai de trente jours à dater de la réception de la question. L’outrage au Parlement est puni de cinq à dix ans de servitude pénale principale.
[16] Il y a atteinte à l’honneur lorsque le comportement personnel du Président de la République ou du Premier Ministre est contraire aux bonnes mœurs. L’atteinte à l’honneur est constituée des faits définis dans les sections III et IV du titre VI du Code Pénal, Livre II, et est punie des peines privatives de liberté qui y sont prévues, ainsi que d’une amende de dix à cinquante millions de Francs congolais.
[17] Il y a atteinte à la probité lorsque le Président de la République ou le Premier Ministre est reconnu auteur, coauteur ou complice de détournement de deniers publics, de corruption ou d’enrichissement illicite. L’atteinte à la probité est constituée des faits prévus dans la section VII du titre IV du Code Pénal Livre II et est punie des mêmes peines.
[18] Il y a délit d’initié dans le chef du Président de la République ou du Premier Ministre lorsque l’un ou l’autre effectue des opérations sur valeurs immobilières ou sur marchandises à l’égard desquelles il possède, en raison de ses fonctions, des informations privilégiées et dont il tire profit avant que celles-ci ne soient connues du public. Il englobe l’achat ou la vente d’actions fondées sur des renseignements qui ne seraient jamais divulgués aux actionnaires. Le délit d’initié est puni d’une servitude pénale principale de dix à vingt ans et d’une amende de dix à cinquante millions de Francs congolais.
[19] article 99 de la Constitution, Voy. Arrêt RDFF 94 à 161 du 18 février 2017 • Déclaration du patrimoine familial des membres du Gouvernement Samy BADIBANGA NTITA nommé par Ordonnance n° 16/099 du 26 novembre 2016 et celle n° 16/100 du 19 décembre 2016 portant nomination des vices-premiers ministres, ministres d’Etat, ministres, ministre délégué et vice-ministres
[20] article 20 Loi organique n° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la Commission Électorale Nationale Congolaise
[21] Il faut souligner que le législateur utilise l’expression « Présidence de la République » en lieu et place de « Président de la République » car l’Institution est Président de la République et non Présidence de la République. La dénomination de l’institution se confond avec la personne du Chef de l’Etat.
[22] Il y a empêchement définitif lorsque le Président de la République se trouve dans l’impossibilité absolue d’exercer personnellement les fonctions qui lui sont dévolues par la Constitution et par les Lois de la République.
Très important.
Est-ce que la cour constitutionnelle est compétente pour connaître du renvoi pour cause de suspicion légitime des membres de la cour de cassation ?
La Cour constitutionnelle ne dispose pas de cette compétence.
La partie qui soupçonne un magistrat à la Cour de cassation dispose de la possibilité de le récuser et même de le prendre à partie au cas où la décision prise serait entachée de dol.
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