Par Emmanuel OTSHUDIEMA BENGU
Avocat
Mandataire en propriété intellectuelle
I. INTRODUCTION : LA LIBÉRALISATION DU SECTEUR DE L’ÉLECTRICITÉ
La Loi n° 14/011 du 17 juin 2014 telle que modifiée et complétée par la Loi n° 18/031 du 13 décembre 2018 et l’Ordonnance-Loi n° 25/025 du 05 février 2025 relative au secteur de l’électricité (ci-après désignée la « Loi ») a opéré une mutation structurelle majeure dans l’organisation du secteur énergétique en République démocratique du Congo (ci-après désignée « RDC »). En rompant avec le monopole historique de l’État – incarné par la Société nationale d’électricité (SNEL) – ce texte a ouvert la voie à l’initiative privée dans toutes les composantes de la chaîne énergétique : production, transport, distribution et commercialisation de l’électricité.
Cette réforme s’inscrit dans le cadre constitutionnel fixé par l’article 48 de la Constitution, qui consacre le droit d’accès à l’énergie comme un droit économique et social fondamental. Elle répond également aux impératifs de développement économique et d’amélioration du taux d’accès à l’électricité, particulièrement bas en RDC, en milieu urbain, périurbain et rural.
Toutefois, cette libéralisation s’accompagne d’un encadrement juridique rigoureux, structuré autour de cinq régimes d’accès progressifs énoncés à l’article 35 de la Loi, et adossé à un dispositif répressif substantiel prévu aux articles 120 à 132.
Le présent article se propose d’analyser les conditions légales d’accès aux activités électriques pour les particuliers et opérateurs privés, les formalités requises et les sanctions encourues en cas de violation des prescriptions légales.
II. CADRE INSTITUTIONNEL ET RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
A. L’Autorité de Régulation du Secteur de l’Électricité (ARSE)
La Loi institue une Autorité de Régulation du Secteur de l’Électricité (ci-après désignée « ARSE »), autorité administrative indépendante chargée de réguler, de contrôler et de surveiller les activités du secteur. Ses attributions couvrent notamment : la délivrance ou le retrait des titres d’exploitation, la fixation des normes et standards techniques, l’approbation des tarifs et la certification des installations.
B. La répartition constitutionnelle des compétences
La structure de l’État telle qu’issue de la Constitution confère une dimension particulière à la régulation du secteur électrique. En application des articles 201 à 204 de la Constitution relatifs à la répartition des compétences entre le pouvoir central, les provinces et les entités territoriales décentralisées (ci-après désignés « ETD »), la Loi distingue :
- La compétence exclusive du pouvoir central pour les installations d’intérêt national et les activités transfrontalières (import/export d’électricité, installations nucléaires) ;
- La compétence provinciale et/ou des ETD pour les activités à portée locale, notamment la distribution et la commercialisation au niveau provincial ou infraprovincial.
Cette dualité de compétences détermine directement l’autorité habilitée à délivrer chaque titre d’exploitation.
III. LES RÉGIMES JURIDIQUES D’ACCÈS AUX ACTIVITÉS ÉLECTRIQUES
L’article 35 de la Loi organise l’accès aux activités électriques selon une graduation de cinq régimes, modulée en fonction de trois critères cumulatifs ou alternatifs : (i) la nature de l’activité exercée, (ii) l’impact sur le domaine public, et (iii) la puissance installée, exprimée en kilowatts (kW).
A. La Concession (art. 3.14 & 46 – 65 de la Loi)
1. Définition et objet
À la lumière de la Loi, la Concession est « un contrat conclu entre l’État et un opérateur permettant à celui-ci d’exploiter le domaine public dans des limites territoriales précises, en vue d’assurer le service public de l’électricité sur base d’un cahier des charges ».
Il s’agit d’un contrat administratif par lequel l’autorité publique confie à un opérateur personne physique ou morale de droit public ou privé qui intervient dans le secteur de l’électricité. Ce contrat fixe le délai de la Concession en tenant compte de l’amortissement des installations. Il doit préciser également les conditions de suspension (interruption temporaire), de caducité (perte d’effet du contrat), de révision (modification des termes) et de révocation (annulation par l’autorité concédante).
Les sources énergétiques, quant à elles, regroupent l’ensemble des moyens de production d’électricité, tels que l’hydroélectricité, la thermique, le solaire ou le nucléaire.
La Concession implique nécessairement une occupation domaniale et s’applique aux infrastructures d’envergure (grandes centrales hydroélectriques, réseaux haute tension). Elle confère à l’opérateur le droit d’exercer une ou plusieurs des activités suivantes : production, transport ou distribution de l’énergie électrique sur le domaine public, conformément aux dispositions du contrat de concession le liant à l’État, lequel précise notamment les obligations de service public et les conditions d’exercice de cette activité.
2. Autorité compétente et procédure
La concession de production est conclue avec le Gouvernement central pour les installations et réseaux d’intérêt national pour l’exploitation des sources énergétiques ou des réseaux électriques pour toute puissance égale ou supérieure à 5MW, et avec le Gouvernement provincial pour les installations d’intérêt provincial ou local pour des sources d’énergie ou des réseaux électriques d’une puissance inférieure à 5MW.
La concession de transport est octroyée par le Gouvernement central pour toute ligne de transport électrique dont la tension est égale ou supérieure à 36 kV.
Outre les concessions décrites ci-dessus, toutes autres concessions sont octroyées à chaque échelon selon la cartographie énergétique fixée par arrêté du ministre chargé de l’électricité. La cartographie énergétique peut être comprise comme étant le plan officiel de répartition des zones d’exploitation fixé par arrêté ministériel ; l’octroi de concessions s’effectue conformément à ce plan. Toute concession octroyée en dehors de cette cartographie est réputée inexistante.
À titre dérogatoire, les installations nucléaires relèvent de la compétence exclusive de l’État central, conformément aux engagements internationaux de la RDC (Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, Convention sur la sûreté nucléaire).
3. Durée
La durée est fixée contractuellement, en fonction de la période d’amortissement des investissements. La loi modificative de 2018[1] a supprimé la durée maximale de 30 ans initialement prévue, conférant ainsi une plus grande flexibilité pour les grands projets d’infrastructure dont le retour sur investissement peut s’étaler sur plusieurs décennies.
B. La Licence (art. 3.36 & 66 – 73 de la Loi)
1. Champ d’application
La licence est un acte juridique délivré par l’Autorité compétente à un opérateur lui permettant d’exercer une activité précise dans le secteur de l’Électricité. Elle est applicable à la production indépendante d’électricité d’au moins 1 000 kW réalisée en dehors du domaine public, ainsi qu’aux activités d’importation et d’exportation d’électricité et à la commercialisation d’énergie électrique. Il s’agit d’un acte administratif unilatéral (et non d’un contrat), délivré par l’autorité compétente en contrepartie du respect de conditions techniques, financières et environnementales prédéfinies.
2. Compétences
- L’importation et l’exportation d’électricité relèvent de la compétence exclusive de l’autorité centrale, eu égard à leur dimension internationale ;
- La commercialisation à destination d’une province ou d’une ETD relève de la compétence de l’autorité provinciale concernée.
3. Procédure et durée
La demande de licence doit être accompagnée d’un dossier technique complet comprenant : l’étude de faisabilité, le plan d’affaires, les capacités financières du demandeur, l’étude d’impact environnemental et social (EIES), ainsi que les qualifications techniques de l’équipe dirigeante.
La licence pour l’importation, l’exportation et la commercialisation ne peut être accordée que pour une durée de dix ans renouvelables, sans qu’aucune limitation en termes de renouvellement n’ait été consacrée par la Loi.
La licence d’importation, d’exportation et de commercialisation concerne les activités liées à la circulation et à la vente d’électricité, tandis que la licence de production indépendante s’applique uniquement à la génération d’électricité par des opérateurs privés. Quant à la Licence de production indépendante, cette durée ne peut pas dépasser trente ans.
C. L’Autorisation (art. 3.6 & 74 – 75 de la Loi)
1. Cas d’application
L’autorisation s’applique dans deux hypothèses distinctes :
- L’autoproduction d’électricité d’une puissance comprise entre 100 et 999,99 kW, installée sur le domaine privé du demandeur (entreprises industrielles, agro-industrielles, minières, etc.) ;
- La construction de lignes privées affectant le domaine public, notamment en cas de traversée d’une voie publique ou lorsqu’une ligne est implantée à moins de 10 mètres d’une ligne existante sur le domaine public.
2. Autorité compétente
L’autorisation relève des autorités provinciales ou décentralisées (ETD).
La procédure et les conditions sont à détailler par voie réglementaire. À ce jour, nous n’avons pas connaissance de l’existence d’un décret, arrêté ou tous autres textes règlementaires pris pour organiser la question de l’autorisation devant être disponible auprès des autorités provinciales ou décentralisées.
Le présent article souligne l’insuffisance des textes d’application précisant la procédure de délivrance, ce qui constitue une lacune juridique préjudiciable à la sécurité des opérateurs. Il est recommandé que les provinces adoptent des arrêtés ou règlements provinciaux fixant le contenu du dossier, les délais d’instruction et les critères d’octroi ou de refus.
D. La Déclaration (art. 3.18 & 76 de la Loi)
1. Objet
La déclaration est une formalité administrative simplifiée applicable à l’autoproduction d’une puissance comprise entre 51 et 99 kW. Elle ne requiert pas l’obtention d’un acte d’autorisation mais impose le dépôt d’un dossier auprès de l’administration locale compétente.
2. Contenu et procédure
Le dossier de déclaration doit comporter les caractéristiques techniques de l’installation, les plans et schémas, ainsi qu’une attestation de conformité aux normes et standards fixés par l’ARSE. L’administration locale délivre un accusé de réception qui vaut enregistrement de la déclaration. La certification technique des installations demeure toutefois obligatoire, sous peine de sanctions.
En effet, l’autorité de régulation du secteur de l’électricité est légalement chargée d’élaborer et de fixer les normes et standards auxquels les installations d’autoproduction doivent répondre pour bénéficier d’une autorisation de l’administration locale de l’électricité. Ces normes peuvent concerner plusieurs aspects, tels que la sécurité des installations (par exemple, la mise en place de dispositifs de protection contre les surcharges électriques et les incendies), l’efficacité énergétique (comme le respect d’un rendement minimal pour les équipements utilisés) et la compatibilité avec le réseau électrique national (assurant que l’installation ne perturbe pas la stabilité du réseau ou la qualité du courant).
Par ailleurs, ces normes servent de base à la certification technique réalisée par l’expert indépendant. L’idéal serait que ce processus de certification se déroule généralement en plusieurs étapes : l’expert examine d’abord le dossier technique de l’installation, procède à une inspection sur site pour vérifier la conformité aux normes en vigueur, effectue des tests de fonctionnement et de sécurité, puis rédige un rapport détaillé. Parmi les principaux critères évalués figurent la conformité des équipements électriques, la qualité de l’installation, la présence des dispositifs de sécurité nécessaires, et la compatibilité avec le réseau. L’obtention de la certification technique devrait être conditionnée pour que l’installation soit reconnue et autorisée par l’administration locale de l’électricité.
E. Le Régime de Liberté (art. 77 de la Loi)
1. Champ d’application
Le régime de liberté s’applique aux installations d’autoproduction d’une puissance maximale de 50 kW implantées entièrement sur une concession foncière privée[2]. Ce régime vise notamment les installations photovoltaïques domestiques, les petites éoliennes ou les groupes électrogènes à usage résidentiel ou artisanal.
2. Portée et limites
Ce régime ne soumet l’exploitant à aucune formalité préalable (ni licence, ni autorisation, ni déclaration). Toutefois, la liberté n’est pas absolue : elle s’exerce sous réserve du respect des exigences de sécurité, notamment la distance minimale de 10 mètres par rapport aux lignes existantes sur le domaine public, et des normes techniques fixées par l’ARSE. Toute violation de ces prescriptions expose l’exploitant aux sanctions prévues par la Loi.
IV. LE DISPOSITIF RÉPRESSIF : INFRACTIONS ET SANCTIONS
A. Les faits constitutifs d’infraction (art. 120 de la Loi)
L’article 120 dresse une liste de 21 comportements infractionnels dans le secteur électrique. Parmi les plus significatifs pour les particuliers, les opérateurs privés et les autorités administratives, on relève :
- L’exercice sans agrément des prestations de service dans le secteur de l’électricité ;
- L’interruption de la fourniture de l’électricité aux consommateurs sans motif valable ;
- L’octroi illégal d’un titre ou l’exercice sans titre d’une activité du secteur de l’électricité ;
- L’exercice de l’une des activité du secteur en dépit de son interdiction ;
- Le défaut d’homologation du matériel et des installations électriques intérieures ;
- Le non-respect des normes environnementales, urbanistiques et sécuritaires ;
- L’obstruction au contrôle des agents de contrôle habilités par l’ARSE.
B. La graduation des sanctions (art. 121 – 132 de la Loi)
Les peines prévues par la Loi sont organisées selon une graduation en fonction de la gravité des infractions. Le tableau ci-après en présente une synthèse indicative :
| Catégorie d’infractions | Peine d’emprisonnement | Amende (FC) |
| Infractions légères (ex. absence de déclaration) | 3 à 6 mois | 100 000 à 1 000 000 |
| Infractions d’exploitation non autorisée (licence/autorisation) | 1 à 5 ans | 1 000 000 à 50 000 000 |
| Infractions graves (concession sans titre, mise en danger) | 5 à 10 ans | 10 000 000 à 500 000 000 |
| Infractions très graves (installations nucléaires, récidive) | 10 à 20 ans | Jusqu’à 100 000 000 000 |
C. Circonstances aggravantes
La Loi prévoit des circonstances aggravantes susceptibles d’alourdir les peines, notamment : la récidive, la mise en danger délibérée de vies humaines, et la commission de l’infraction en bande organisée. Par ailleurs, la responsabilité pénale des personnes morales est engagée lorsque les infractions ont été commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants légaux.
Outre les sanctions pénales, l’ARSE peut prononcer des sanctions administratives : avertissement, mise en demeure, suspension ou retrait du titre d’exploitation, injonction de mise en conformité assortie d’une astreinte journalière. Ces sanctions sont cumulables avec les poursuites pénales.
V. RECOMMANDATIONS PRATIQUES POUR LES OPÉRATEURS PRIVÉS
À la lumière de l’analyse qui précède, les opérateurs privés souhaitant exercer des activités dans le secteur électrique en RDC sont invités à observer les démarches suivantes :
- Identifier avec précision le régime juridique applicable à l’activité envisagée, en tenant compte de la puissance installée, de la nature de l’activité et de l’éventuelle emprise sur le domaine public ;
- Solliciter l’autorité compétente (centrale, provinciale ou ETD selon le régime) dès la phase de conception du projet, afin d’anticiper les délais d’instruction ;
- Constituer un dossier technique et financier complet répondant aux exigences de l’ARSE et aux normes en vigueur ;
- Réaliser une étude d’impact environnemental et social (EIES) conformément à la loi n°11/009 du 9 juillet 2011 portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement ;
- Respecter scrupuleusement les conditions fixées dans le titre délivré et se soumettre aux contrôles périodiques de l’ARSE ;
- En cas de doute sur le régime applicable, recourir à une consultation juridique spécialisée, compte tenu des lacunes dans les textes d’application.
VI. CONCLUSION
La Loi n°14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité représente une avancée normative significative en RDC. En instaurant une architecture graduée de cinq régimes d’accès — concession, licence, autorisation, déclaration et liberté —, elle articule de manière cohérente les impératifs de libéralisation économique avec les nécessités de contrôle et de sécurité inhérentes au secteur énergétique.
Néanmoins, son efficacité pratique reste tributaire de l’adoption de textes d’application complets, notamment les arrêtés ministériels et provinciaux précisant les procédures d’octroi des autorisations, les règlements de l’ARSE fixant les normes techniques, et les décrets d’application relatifs aux sanctions. La persistance de lacunes dans ces textes crée une insécurité juridique préjudiciable tant aux investisseurs qu’aux usagers du secteur.
Le dispositif répressif, dont les peines peuvent atteindre 20 ans de servitude pénale et 100 milliards de francs congolais d’amende, témoigne de la volonté du législateur congolais de sécuriser le secteur et de dissuader toute pratique illicite. Il appartient désormais aux autorités de régulation et aux juridictions compétentes d’en assurer une application rigoureuse et équilibrée, propre à garantir à la fois la protection de l’intérêt général et le développement de l’investissement privé dans ce secteur stratégique.
