Les incompatibilités aux mandats des députés nationaux et provinciaux : regard croisé sur l’Avis rite 001 du Conseil d’État du 01 mars 2019
Par
Batonnier Jacques Zakayi Mbumba
et
Maitre Robert Beya Keshi
Abstract
Le droit positif congolais opère, sans élasticité aucune, deux ordres de juridictions et une Cour constitutionnelle. L’ordre judiciaire est gouverné par la Cour de cassation et celui administratif par le Conseil d’Etat. De la lecture combinée de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 telle que modifiée par la Loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, « Constitution de la RDC », et de la loi organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, « Loi organique du 15 octobre 2016 », le Conseil d’Etat exerce, d’une part, les compétences contentieuses, et d’autre part, les compétences consultatives. Sous l’angle de l’exercice de ses compétences consultatives, cette haute institution administrative a fait sa première sortie de marque sur l’interprétation des articles 77 et 78 de la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n° 11/003 du 25 juin 2011, la loi n°15/001 du 12 février 2015 et la loi n°17/013 du 24 décembre 2017, « Loi électorale ».
En substance, quel est le cadre normatif des compétences du Conseil d’Etat ? Quelle est l’évolution historique du régime d’incompatibilité des fonctions et des mandats en République Démocratique du Congo ? Enfin, quelle est, finalement, la portée de l’avis consultatif rendu par le Conseil d’Etat en date du 01 mars 2019 ? Cette étude revient sur toutes ces questions.
INTRODUCTION
La Constitution de la RDC institue un Parlement bicaméral composé de l’Assemblée Nationale et du Sénat[1]. Les membres de ces deux institutions sont élus pour un mandat de cinq ans renouvelable au suffrage universel direct et secret, pour les députés nationaux[2], et au second degré par les députés provinciaux, pour les Sénateurs[3].
Le mandat de ces parlementaires commence à la validation de leurs pouvoirs par leurs institutions respectives et expire à l’installation de la nouvelle Assemblée Nationale et du Nouveau Sénat[4].
Une fois élus et leurs pouvoirs validés, les Députés nationaux et Sénateurs sont soumis au régime des incompatibilités ; leur mandat est incompatible avec d’autres mandats et fonctions bien énumérés dans la Constitution de la RDC ; ce qui entraîne l’interdiction de cumul des fonctions et des mandats.
La présente étude est basée sur l’avis donné par le Conseil d’Etat au sujet de la divergence d’opinions née au sein du Gouvernement central après la validation par l’Assemblée nationale et les Assemblées provinciales des pouvoirs respectifs de leurs membres.
En effet, au sein du Gouvernement central, certains ministres élus députés nationaux et/ou provinciaux ont estimé, eu égard au caractère provisoire des résultats proclamés par la Commission Electorale Nationale Indépendante, « CENI », qu’une fois validés par leurs assemblées délibérantes respectives, ils pouvaient, néanmoins, continuer à expédier les affaires courantes de leurs ministères jusqu’à la remise et reprise avec les nouveaux animateurs en application du principe de la continuité de l’Etat et des services publics.
D’autres, en revanche, ont soutenu qu’aussitôt validés comme députés nationaux et/ou provinciaux, les ministres concernés devaient cesser immédiatement leur participation aux activités du Gouvernement.
C’est dans ce contexte que, pour se départager, le Premier ministre, agissant par le Vice-premier ministre, Ministre des transports et communications, a saisi le Conseil d’Etat qui a fixé l’opinion sur la question à travers son avis RITE 001 du 01 mars 2019. Cet avis est la première œuvre du Conseil d’Etat.
Pour aborder les questions en rapport avec les incompatibilités au mandat des députés nationaux et provinciaux discutées dans cet avis, cette étude est axée principalement sur :
- les compétences du Conseil d’Etat ;
- le régime des incompatibilités au mandat des députés nationaux, sénateurs et députés provinciaux et
- la portée de l’avis du Conseil d’Etat sur la consultation du Gouvernement
I. Bref aperçu des compétences du Conseil d’État
Botakile Batanga enseigne que les compétences du juge administratif congolais sont portées par la Constitution et les lois de la République. Elles ses rapportent essentiellement au sens exacte à donner à un acte auquel doit se conformer l’initiative prise par l’autorité administrative[5].
En clair, le Conseil d’Etat exerce la compétence contentieuse (I.1), d’une part, et consultative (II.2), d’autre part.
I.1. Compétence contentieuse du Conseil d’Etat
La nature intrinsèque du juge administratif congolais se réalise à travers ses compétences contentieuses. Actuellement, ses compétences portent sur l’annulation des actes, décisions ou règlements illégaux, l’annulation et réparation pour faute et la réparation pour préjudice exceptionnel[6].
Le Conseil d’Etat est la juridiction suprême de l’ordre administratif, autrement dit, il coiffe les juridictions inférieures suivantes : les Cours administratives d’appel et les Tribunaux administratifs[7].
L’ article 85
de la Loi organique du 15 octobre 2016 dispose que : « la section du contentieux du Conseil d’Etat est le juge de toutes les affaires qui relèvent de la compétence contentieuse du conseil d’Etat. Sans préjudice des autres compétences que lui reconnait la Constitution ou la présente loi organique, la section du contentieux du Conseil d’Etat connait, en premier et en dernier ressort, des recours en annulation pour violation de la loi, de l’édit ou du règlement, formés contre les actes législatifs, règlements ou décisions des autorités administratives centrales ou contre ceux des organismes publics placés sous leur tutelle ainsi que ceux des organes nationaux des ordres professionnels »[8].
Quant à l’examen du fond, « la section contentieuse statue souverainement, en tenant compte des circonstances de fait et de droit sur les recours en suspension formés contre les dits actes »[9]. L’ article 86
de la même loi ajoute que « la section du contentieux connait de l’appel des arrêts ainsi que des décisions rendues au premier ressort par des Cours administratives d’appel ».
La section du contentieux connaît également des pourvois en cassation pour violation de la Constitution, du traité international dûment ratifié, de la loi, de l’édit, de la coutume, des principes généraux de droit et du règlement dirigés contre les arrêts et jugements des juridictions administratives de droit commun ou contre les décisions des juridictions administratives spécialisées visées à l’ article 2
alinéa 3 de la présente loi organique »[10].
Cette section connait, en outre, de demandes en révision, des prises à partie des magistrats de l’ordre administratif, des règlements de juges, des demandes en renvoi d’une Cour administrative d’appel à une autre Cour administrative d’appel ou d’une juridiction du ressort d’une Cour administrative à une autre du ressort d’une autre Cour administrative d’appel, des actions en responsabilité dirigées contre l’Etat pour durée excessive de la procédure devant une juridiction de l’ordre administratif[11].
Par ailleurs, au cas où il n’existe pas d’autre juridiction compétente, la section du contentieux connait également des demandes d’indemnités relatives à la réparation d’un dommage exceptionnel, matériel ou moral, des pourvois qui soulèvent des questions de principe, des pourvois comportant des moyens complexes relevant de la compétence de plusieurs chambres d’une section et qui sont susceptibles de recevoir des solutions (…) et des affaires estimées complexes par le Premier Président ou par les Présidents des sections du Conseil d’Etat[12].
En somme, telles sont les compétences dévolues au Conseil d’Etat par le droit administratif congolais. En réponse à toute requête qui s’inscrit sur l’une des matières relevant de sa compétence contentieuse, le Conseil d’Etat agit par voie d’un arrêt. Qu’en est-il alors de sa compétence consultative ?
I.2. Compétence consultative du Conseil d’Etat
Diachroniquement, la compétence consultative du Conseil d’Etat était mise en œuvre par la section de législation de la Cour suprême de justice sur les projets des lois ou d’actes réglementaires qui lui étaient soumis ainsi que sur des difficultés d’interprétation des textes[13].
Mais le troisième adhérant de l’exposé de motif de la Loi organique du 15 octobre 2016, institue des sections consultatives à tous les niveaux des juridictions de l’ordre administratif afin de rapprocher la fonction consultative de ces juridictions des autorités des administrations actives. En l’espèce, le regard est tourné sur la compétence consultative du Conseil d’Etat en ce qui concerne les actes du pouvoir central.
Le Professeur Yuma Biaba enseigne que le Conseil d’Etat est la juridiction la plus élevée des juridictions administratives. Il exerce des compétences consultatives et des compétences contentieuses[14]. L’assiette juridique des compétences consultatives se trouve être la loi organique du 15 octobre 2016, particulièrement en ses articles 82, 83 et 84
.
La teneur de ces articles 82, 83 et 84
peut se lire comme suit : « la section consultative du Conseil d’Etat est compétente pour donner des avis motivés sur la régularité juridique de tout projet ou de toute proposition d’acte législatif, règlement ou de décision dont elle est saisie par les autorités du pouvoir central ainsi que celles des organismes placés sous leur tutelle. Elle se prononce sur les difficultés d’interprétation des textes juridiques ». En agissant ainsi, le Conseil d’Etat est considéré, non seulement comme conseil du Gouvernement, mais aussi du Parlement[15].
La souplesse avec laquelle le législateur congolais a posé dans ce passage est à louer. Il parle des textes juridiques sans précision. Il peut ainsi s’agir d’une loi, d’une Constitution ou de tout texte de portée nationale. La difficulté d’interprétation d’un texte juridique peut se poser devant une juridiction ou une autorité administrative. Pour ce qui concerne l’autorité administrative, il s’agit bel et bien de l’autorité administrative centrale pour le cas de la compétence consultative du Conseil d’Etat.
C’est conformément aux articles 82
alinéa 2 et 84
alinéa 1 de la Loi organique du 15 octobre 2016 que le Premier ministre, autorité administrative centrale, a saisi le Conseil d’Etat qui s’est déclaré, à bon droit, compétent de connaitre de la requête lui soumise étant donné qu’il s’est agi effectivement des difficultés d’interprétation des dispositions des textes juridiques, en l’occurrence les articles 77
et 78
de la Loi électorale.
De la synthèse de cette littérature, l’on peut déduire que la compétence consultative du Conseil d’Etat s’établit uniquement sur les actes législatifs nationaux ou des actes administratifs des autorités administratives centrales, car les actes des autorités administratives, provinciales ou locales, relèvent de la censure consultative des cours administratives d’appel ou des tribunaux administratifs, selon le cas[16].
Après avoir passé en revue les compétences contentieuses et consultatives du Conseil d’Etat, il importe à présent de découvrir les incompatibilités auxquelles les mandats des députés nationaux, provinciaux et des sénateurs sont soumis.
II. Du régime des incompatibilités aux mandats des députés nationaux et provinciaux
Ce point traite respectivement de l’évolution historique de la règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions en droit congolais (II.1), de l’état actuel de cette règle (II.2) et de l’avis du Conseil d’Etat sur les incompatibilités au mandat des parlementaires (II.3).
II.1. Evolution historique de la règle de l’incompatibilité des fonctions et des mandats
La Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo ainsi que la Constitution du 1er août 1964 ont été muettes au sujet des incompatibilités aux mandats des membres de la Chambre des représentants et du sénat.
Malgré les multiples révisions qu’elle a connues, la Constitution du 24 juin 1967 manifeste également un semblant de titan en ce qui concerne la règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions.
Le vent de la démocratisation de l’Afrique qui a soufflé vers les années 1990 a favorisé l’insertion de cette règle dans la sphère politique congolaise. En effet, l’Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de la transition du 04 août 1992 prévoyait clairement l’incompatibilité des « fonctions de membres du Gouvernement avec celles de membres du Haut Conseil de la République et de tout emploi public ou privé rémunéré[17] ». Il va de soi que, vice versa, le mandat des membres du Haut Conseil de la République était également incompatible avec les fonctions des membres du Gouvernement et tout emploi public ou privé rémunéré.
L’Acte constitutionnel harmonisé de la transition du 02 avril 1993 pose également clairement la règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions en termes : « Sans préjudice des autres cas d’incompatibilité prévus par la loi, le mandat de député est incompatible avec la qualité de membre du haut Conseil de la République »[18].
Pendant que cette règle s’enracinait déjà dans l’espace politique congolais, le Décret-loi Constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et l’exercice du pouvoir en République démocratique du Congo a remis la roue en arrière-plan en ce qu’aucune de ses dispositions ne fait référence à cette règle. Cette situation se justifie certainement par le fait que ce Décret ne prévoyait pas l’Institution Parlement.
Bien qu’ayant institué l’Assemblée Constituante et législative, le Décret-loi constitutionnel n° 074 du 25 mai 1998 portant révision des dispositions du chapitre II du Décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et l’exercice du pouvoir en République démocratique du Congo a brillé également par son silence sur la règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions.
Il a fallu attendre une nouvelle révision du Décret-loi Constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 en date du 01 juillet 2000 pour voir cette règle réapparaître. En effet, l’article 32 de ce Décret tel que modifié, complété et mis à jour se lit comme suit : « Sans préjudice des autres dispositions prévues par le présent Décret-loi Constitutionnel et par les textes particuliers, le mandat de membre de l’Assemblée Constituante et Législative est incompatible avec tout autre mandat public, la qualité de membre du Gouvernement, la qualité de membre du cabinet du Président de la République et des cabinets ministériels, les fonctions d’autorités chargées de l’administration des entités territoriales, la qualité d’ambassadeur, la qualité de membres de forces de l’ordre ; de la défense nationale et des services de sécurité, de mandataire actif dans une entreprise publique, dans un établissement public ou dans une société d’économie mixte, les fonctions d’agent de carrière des services publics de l’Etat, de magistrat, de membre de la Cour des comptes et avec les fonctions rémunérées conférées par un Etat étranger ou une Organisation internationale ».
La Constitution de la transition du 05 avril 2003 a réaffirmé implicitement la règle de l’incompatibilité pour les cas des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat en ses articles 100 alinéa 3 et 106[19] bien que les mandats et fonctions liés à cette incompatibilité ne soient pas précisés. En effet, en disposant que le mandat de député et de sénateur peut prendre fin entre autre autres par incompatibilité, ces articles admettent que ces parlementaires ne peuvent exercer leur mandat concurremment avec un autre mandat ou fonction.
Telle est, historiquement, l’évolution de la règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions des parlementaires dans les différentes constitutions qui se sont succédé en RDC. Mais comment cette règle est-elle posée dans l’actuelle Constitution ?
II.2. La règle de l’incompatibilité des mandats et des fonctions dans la Constitution de la RDC
La Constitution de la RDC pose clairement cette règle en son article 108 ainsi libellé : « le mandat de député national ou de sénateur est incompatible avec les fonctions ou mandats suivants :
- membre du Gouvernement ;
- membre d’une institution d’appui à la démocratie ;
- membre des forces armées, de la police nationale et des services de sécurité ;
- magistrat ;
- cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de collectivité-chefferie et de groupement ;
- agent de carrière des services publics de l’Etat (…) et
- tout autre mandat électif.
In fine, cette disposition précise davantage que le mandat de député national ou de sénateur est incompatible avec l’exercice des fonctions rémunérées conférées par un Etat étranger ou un organisme international.
De son côté, l’ article 77
de la Loi électorale pose cette règle pour les députés provinciaux, les conseillers urbains, communaux et des collectivités dont le mandat est incompatible avec les mandats ou les fonctions de :
- membre du gouvernement ;
- magistrat ;
- membre du Conseil économique et social, membre d’une institution d’appui à la démocratie ;
- membre du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, du Premier ministre, membres du Gouvernement et de toute autre autorité politique ou administrative de l’Etat ;
- membres des Forces armées, de la police nationale,
- agent de carrière des services publics de l’Etat,
- cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de chefferie et des chefs de groupement ;
- mandataire public actif : président du Conseil d’administration, administrateur-Délégué Général, administrateur-Délégué Général adjoint, administrateur-Délégué et
- tout autre mandat électif.
De ce qui précède, nous pouvons affirmer que la Constitution de la RDC et la Loi électorale établissent clairement la règle et les cas d’incompatibilité aux mandats des parlementaires, des députés provinciaux, des conseillers urbains, communaux et des collectivités. C’est ce qui ressort également de l’avis du Conseil d’Etat sous revu et dont nous nous proposons d’examiner à présent la portée.
III. Portée de l’avis du conseil d’État sur consultation du gouvernement
La lecture de l’avis du Conseil d’Etat nous a permis de découvrir deux principes par lui dégagés des dispositions constitutionnelles et légales sus-évoquées. Il s’agit du principe de l’interdiction stricte de cumul des mandats et des fonctions (III.1) et celui de cessation immédiate des mandats ou fonctions incompatibles (III.2).
III.1. Principe d’interdiction stricte de cumul des mandats et des fonctions
De la lecture de l’avis, ce principe veut tout simplement dire qu’aucune autorité énumérée aux articles 96
[20] et 108
[21] de la Constitution de la RDC et 77
de la Loi électorale[22] ne peut détenir concomitamment sa fonction ou son mandat actuel avec les fonctions ou mandats obtenus dans le cadre des institutions nationales, provinciales, urbaines, communales et locales.
En l’occurrence, le Conseil d’Etat a opiné, avec raison, qu’aucun membre du Gouvernement central[23] ne peut, tout en conservant cette qualité, porter en même temps notamment la qualité du député national, sénateur ou député provincial.
C’est en interprétant les textes précités selon leur lettre (a) et esprit (b) que le Conseil d’Etat est arrivé à cette conclusion.
a. Interprétation selon la lettre des textes sur les incompatibilités des mandats et des fonctions
Les dispositions de la Constitution de la RDC et de la Loi électorale sur les incompatibilités des fonctions et des mandats tranchent clairement cette question.
En espèce, il s’agit des articles 96
et 108
de la Constitution de la RDC et 77
de la Loi électorale. Pour faire simple, les articles 96
et 108
concernent les incompatibilités des fonctions ou mandats des autorités centrales, ici les membres du Gouvernement, les députés nationaux et sénateurs ; et l’ article 77
traite des cas des incompatibilités des fonctions ou mandats des députés provinciaux, conseillers urbains, et autres autorités locales.
Sous cette lancée, le Conseil d’Etat, sans élasticité aucune, a conclu à cette règle selon les termes des articles sus-évoqués. Dans l’avis rendu, le Conseil d’Etat note qu’il s’agit d’interdiction stricte de cumul desdites fonctions ou desdits mandats avec les fonctions ou les mandats visés à l’ article 77
.
En sus, le Conseil d’Etat précise qu’à l’exception des seuls Chefs de chefferie et de groupement, en leur qualité de détenteurs de l’autorité coutumière, aucune autorité énumérée aux points ci-avant ne peut détenir concomitamment sa fonction ou son mandat actuel avec les fonctions ou les mandats obtenus dans le cadre des institutions provinciales, urbaines, communales et locales. Les fonctions ou mandats concernés sont ceux visant le député provincial, le Gouverneur et le vice-gouverneur de province, le Conseiller municipal, le Maire et le Maire adjoint, le Conseiller communal, le Bourgmestre et le Bourgmestre adjoint, le Chef de secteur et le Chef de secteur adjoint.
Qu’en est-il de l’esprit de ce principe selon l’entendement du Conseil d’Etat ?
b. Interprétation selon l’esprit des textes sur les incompatibilités des mandats et des fonctions
Pour renforcer son argumentation sur l’interdiction de cumul des fonctions et des mandats, le Conseil d’Etat a ressorti la raison d’être des textes qui consacrent cette interdiction en mettant notamment en évidence la volonté manifeste du constituant et du législateur consistant à éviter la confusion des rôles et les dédoublements des paiements à charge du trésor public, à prévenir des possibles conflits d’intérêts, à faire respecter l’équilibre des pouvoirs contenus tant dans la Constitution que dans les différentes autres lois de la République et, particulièrement pour les députés nationaux et sénateurs, à protéger l’exercice par le pouvoir législatif de sa mission de contrôle du pouvoir exécutif, en vertu des articles 100
, 138
, 146
et 147
de la Constitution.
De l’avis du Conseil d’Etat, la confusion des rôles est inévitable lorsque l’on exerce la fonction de membre du gouvernement au même moment avec le mandat des députés ou sénateurs. Ces derniers ont reçu de la Constitution et des lois du pays les missions de voter les lois et de contrôler le Gouvernement, les entreprises publiques et les établissements publics[24], tandis que le Gouvernement conduit la politique de la nation[25].
Par ailleurs, le risque des conflits d’intérêts est grand pour un membre du Gouvernement qui détient, en plus, le mandat électif du député national ou de sénateur lorsqu’il sera, par exemple, question de lui faire un contrôle parlementaire par l’interpellation, la question d’actualité, la commission d’enquête, l’audition par les Commissions, la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote, une motion de défiance ou de censure[26]. En pareil cas, il ne pourra pas se faire contrôler et cela pourrait entrainer la paralysie de la mission parlementaire, remettant ainsi en question, par l’occasion, le principe de séparation des pouvoirs, cher à un Etat de droit.
Enfin, étant rémunéré par le trésor public tout comme le député national, sénateur ou député provincial, un membre du Gouvernement qui détient également ce mandat sera forcément doublement payé par ce même trésor; ce qui est inconcevable. En clair, tel est, selon le Conseil, la raison d’être de la règle de l’incompatibilité des fonctions ou des mandats.
Au-delà du principe d’interdiction de cumul des mandats ou des fonctions découvert dans cet avis, le Conseil d’Etat a scruté un autre principe qui est analysé dans les lignes qui suivent.
III.2. Principe de cessation immédiate des fonctions ou mandats incompatibles
Pour rappel, dans sa requête, le Premier ministre a fait état de la position de certains membres du Gouvernement pour qui, malgré le choix opéré pour le mandat obtenu, ils pouvaient continuer à détenir leurs fonctions de ministres jusqu’à la remise et reprise avec le nouveau Gouvernement en vertu du principe de la continuité de l’Etat et du caractère provisoire des résultats des élections.
En réponse, le Conseil d’Etat a scruté le principe de cessation immédiate des fonctions ou des mandats.
Tiré de l’ article 78
de la Loi électorale[27], ce principe signifie, selon le raisonnement du Conseil, que le choix opéré par l’élu qui se trouve dans les cas d’incompatibilités visés aux points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 de l’ article 77
[28] de la Loi électorale sus-évoqué en faveur du mandat obtenu, entraine automatiquement et définitivement l’abandon de son mandat ou fonction incompatible.
Le Conseil d’Etat justifie ce principe (a) et considère, en conséquence, non pertinents les motifs invoqués de la continuité de l’Etat (b) et du caractère provisoire des résultats des élections pour justifier la pérennisation du cumul des mandats (c).
a. Justification du principe
Se référant à l’ article 78
de la Loi électorale, le Conseil d’Etat justifie ce principe, d’une part, par l’obligation, et non la faculté, faite aux responsables cités aux points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 de l’ article 77
de la Loi électorale d’opérer, dans le délai de 8 jours à dater de la validation de leur mandat, le choix entre ledit mandat et les fonctions incompatibles qu’elles exercent actuellement et, d’autre part, par la présomption de la renonciation au mandat obtenu au cas où ce choix n’est pas opéré dans ce délai.
Nous sommes d’avis avec le Conseil d’Etat que, par ces dispositions, le législateur a entendu donner un effet immédiat au régime d’interdiction de cumul de mandats ou de fonctions particulièrement pour ces responsables.
Ceci est d’autant plus vrai que cet article 77
cite également d’autres responsables à qui il n’est pas imposé cette obligation d’opérer le choix dans le délai de 8 jours à dater de la validation de leur mandat. Il s’agit de magistrat, membre des Forces armées, de la Police nationale et mandataire public actif dont le Président du Conseil d’Administration, l’Administrateur-Délégué Général, l’Administrateur-Délégué Général adjoint et l’Administrateur Délégué.
Cette distinction entre les deux catégories de responsables témoigne la volonté du législateur de soumettre les uns au régime de cessation immédiate de leur mandat ou fonction actuel incompatible une fois le choix opéré, et les autres à un autre régime ne nécessitant pas le choix et n’entrainant pas la cessation immédiate de mandat ou fonction incompatible.
b. Impertinence du principe de la continuité de l’Etat
Pour justifier la continuité de leurs fonctions actuelles malgré la validation de leur mandat de députés nationaux ou provinciaux, ces membres du Gouvernement ont invoqué le principe de la continuité de l’Etat qui, selon eux, devait leur permettre de rester encore en fonction jusqu’à la remise et reprise avec les membres du nouveau Gouvernement.
A cette préoccupation, le Conseil d’Etat a opiné que « l’existence de ce délai légal, assorti d’une telle sanction de perte de mandat, emporte pour conséquence l’impossibilité d’invoquer le principe de la continuité de l’Etat en tentant de justifier la pérennisation, même d’une manière temporaire et provisoire, du cumul de mandats, le Président de la République étant la seule institution constitutionnelle chargée d’assurer la continuité de l’Etat, en vertu de l’ article 69
alinéa 2 de la Constitution actuellement en vigueur ».
Nous notons que, pour rejeter le principe de la continuité de l’Etat dans l’espèce lui soumise, le Conseil d’Etat s’est limité à souligner que seul le Président de la République assure cette continuité en vertu de l’ article 69
alinéa 2[29] de la Constitution de la RDC.
A notre avis, au-delà de l’argumentaire du Conseil d’Etat, nous trouvons l’invocation même de ce principe inappropriée dans le cas d’espèce.
En effet, la continuité de l’Etat suppose que celui-ci fonctionne sans heurts, sans à-coups, sans arrêt. Bref, qu’il n’ait pas de dysfonctionnement des institutions de l’Etat. Si telle en est la compréhension, est-il imaginable que l’Etat cesse de fonctionner du fait du départ de certains ministres du Gouvernement alors qu’ils ont des adjoints ? En tout cas, leur départ ne peut créer un quelconque disfonctionnement de l’Etat, car d’autres animateurs peuvent toujours les remplacer ; ils ne sont donc pas les seuls à opérationnaliser ce principe, lequel, dans le cas d’espèce, est donc impertinent, tout comme d’ailleurs, le caractère provisoire des résultats des élections du 30 décembre 2018.
c. Impertinence du caractère provisoire des résultats des élections
Une autre justification de la pérennisation de leurs fonctions actuelles a été avancée dans la requête soumise au Conseil d’Etat, à savoir le caractère provisoire des résultats des élections.
Les dispositions de l’article 71 alinéa 3[30] de la Loi électorale, lues conjointement avec celles de l’article 72[31] deuxième partie, de la même loi, confirment que les résultats des élections des députés nationaux et provinciaux du 30 décembre dernier sont encore à ce jour provisoires, étant donné les recours introduits contre eux devant les juridictions compétentes[32], seules habilitées à proclamer les résultats définitifs, mais qui ne pourront le faire qu’après examen desdits recours.
Cependant, l’on peut se poser la question de savoir si ce caractère provisoire des résultats peut aller jusqu’à justifier l’exercice des mandats ou fonctions actuels concomitamment avec le mandat électif obtenu. Autrement dit, peut-on admettre que seuls les résultats définitifs confèrent la qualité du député national ou provincial et que donc seule leur proclamation, par les juridictions compétentes, peut mettre définitivement fin aux mandats ou fonctions actuels ?
L’argument, tiré de l’ article 103
alinéa 2[33] de la Constitution de la RDC, utilisé par le Conseil d’Etat pour répondre à cette question est alléchant en ce que celui-ci précise d’abord le dies a quo et le dies ad quem du mandat de député national qui commence à courir à la validation des pouvoirs par l’Assemblée Nationale et expire à l’installation de la Nouvelle Assemblée. Notons que ces dispositions sont applicables aux députés provinciaux en vertu de l’ article 197
alinéa 6[34] de la même Constitution. Le Conseil d’Etat en infère, ensuite, que « la validation de leurs mandats par les Assemblées délibérantes fait naître dans leur chef et pour leurs comptes tous les droits et toutes les obligations attachés à leur nouvelle fonction élective ».
Observons que, par ces arguments, le Conseil d’Etat affirme ainsi implicitement que si les résultats des élections législatives et provinciales du 30 décembre dernier sont provisoires, les députés, qui en sont issus, eux, ne sont pas provisoires ; ils sont des députés à part entière dès la validation de leurs pouvoirs, étant donné que cette validation leur confère toutes les prérogatives constitutionnelles et légales attachées à leur mandat. En effet, consécutivement à la validation de leurs pouvoirs, les députés nationaux ou provinciaux touchent leurs émoluments, bénéficient des immunités des poursuites…peuvent exercer le contrôle parlementaire….
C’est la raison pour laquelle, dès que ces députés nationaux ou provinciaux, optent pour leur mandat obtenu en avisant par écrit les bureaux de leurs assemblées délibérantes respectives, ils doivent renoncer immédiatement et définitivement à leurs fonctions ou mandats actuels incompatibles, le caractère provisoire des résultats des élections étant impertinent.
CONCLUSION
La présente étude a porté sur l’examen de l’avis du Conseil d’Etat rendu le 01 mars 2019. L’objet de la requête consistait à obtenir l’interprétation des articles 77
et 78
de la Loi électorale qui posent la règle de l’incompatibilité des fonctions et des mandats. Cette règle claire et qui n’avait jamais connu de problème d’application jusque-là, a failli créer une confusion inutile dans le chef de certains membres du Gouvernement.
Heureusement que le Conseil d’Etat a donné un avis de principe sur la portée réelle de cette règle dont la raison d’être est d’éviter notamment des possibles conflits d’intérêts, les dédoublements des paiements à charge du trésor, mais aussi de maintenir l’équilibre des pouvoirs entre les institutions..
Cet avis a le mérite de fixer, une fois pour toute, tous les opérateurs politiques sur les incompatibilités aux mandats, non seulement des députés nationaux et provinciaux, qui étaient concernés en l’espèce, mais aussi de tous les autres élus, à savoir les sénateurs, les gouverneurs et vice-gouverneurs de Province, les conseillers urbains, les Maires et Maires adjoints, les conseillers communaux, et autres autorités politiques ou administratives, si elles tombent sous le coup de la règle de l’incompatibilité.
Intervenant au moment où la République Démocratique du Congo se veut un Etat de droit, cet avis pose déjà des bases solides pour éviter les dédoublements des paiements à charge du trésor.
En substance, cette étude partage parfaitement la position d’autorité prise par le Conseil d’Etat dans cet avis. Cette jeune juridiction est porteuse d’espoirs pour la consolidation de la justice administrative. Il suffit d’un temps raisonnable pour qu’elle s’affirme comme toute autre juridiction administrative dans d’autres Etats. En clair, cet avis est un coup de pousse significatif permettant à cette haute Cour administrative de construire de pas à pas sa jurisprudence.
Bibliographie indicative
I. Textes juridiques nationaux et décisions judiciaires
- Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
- Constitution du 1er août 1964.
- Constitution du 24 juin 1967, MC, n°14 du 15/07/1967.
- Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de transition du 04 août 1992
- Loi n° 93-001du 02 avril 1993 portant Acte constitutionnel harmonisé relatif à la période de transition
- Acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994
- Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à l’exercice du pouvoir en République démocratique du Congo
- Décret-loi constitutionnel n°074 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à l’exercice du pouvoir en République démocratique du Congo, tel que modifié, complété et mis à jour au 01/07/2000
- Constitution de la Transition du 05 avril 2003
- Loi-organique n° 16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétences et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif.
- Loi électorale n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011, la loi n°15/001 du 12 février 2015 et la loi n°17/013 du 24 décembre 2017.
- Avis consultatif du Conseil d’Etat du 01 mars 2019.
II. Doctrine
- BOTAKILE BOTANGA N, Précis du Contentieux administratif Congolais Tome 1, Edition Academia, 2014.
- MBOKO D’JANDIMA J-M, Droit congolais des services publics, Louvain-la-Neuve, éd. Academia, 2015.
- MELIN SOUCRAMANIEN F et PACTET P, Droit administratif, 35ème éd. Paris, Dalloz, 2017
- YUMA BIABA L, Manuel de droit administratif général, Kinshasa, édition CEDI, 2012.
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[1] Lire l’ article 100
alinéas 1 de la Constitution de la RDC.
[2] article 101
alinéa 1 de la Constitution de la RDC.
[3] article 104
alinéa 5 de la Constitution de la RDC.
[4] article 103
alinéa 2 et article 105
alinéas 2 de la Constitution de la RDC.
[5] BOTAKILE BATANGA N, Précis du Contentieux administratif Congolais, Tome 1, Academia, l’Harmattan, 2014, pp.51-52.
[6] BOTAKILE BATANGA N, Précis du Contentieux administratif Congolais, pp.56 à 61, op.cit.
[7] Lire l’esprit et la lettre des articles 154 et 155
de la Constitution du 18 février 2006.
[8] article 85
de la Loi du 15 Octobre 2016.
[9] L’alinéa 4 de l’ article 85
de la Loi organique du 15 octobre 2016.
[10] article 87
alinéa 1 de la Loi organique du 15 octobre 2016.
[11] article 88
de la Loi organique du 15 octobre 2016.
[12] articles 89 et 90
de la Loi organique du 15 octobre 2016.
[13] Lire à titre historique l’article 159 de l’Ordonnance-loi n°82 du 31 mars 1982 portant code de l’organisation et de compétences judiciaires.
[14] YUMA BIABA L, Manuel de droit administratif général, Kinshasa, édition CEDI, 2012, p.243.
[15] MELIN SOUCRAMANIEN F et PACTET P, Droit administratif, 35ème éd. Paris, Dalloz, 2017, p.495.
[16] C’est nous qui soulignons en lecture des articles 94, 95
, 102 et 103
de la Loi du 15 octobre 2016.
[17] Article 76
[18] Article 77 Voir aussi dans ce sens les articles 64, 83 de l’Acte de la transition du 09 mars 1994.
[19] Lire les articles 100 et 106 de la Constitution de la transition du 05 avril 2003. L’alinéa 3 de l’article 100 dispose que : « Nonobstant les dispositions de l’alinéa 2 du présent article, le mandat de Député peut prendre fin pour cause de décès, démission, empêchement définitif, incompatibilité ou condamnation pénale. Il est alors pourvu à son remplacement dans les conditions définies à l’alinéa 1 de l’article 99 de la présente Constitution.». Cette situation est identique avec les sénateurs selon le dispositif de l’article 106 de la même Constitution.
[20] L’ article 96
vise le Président de la République.
[21] L’ article 108
concerne les députés nationaux et les sénateurs.
[22] L’ article 77
de la Loi électorale parle des fonctions électives provinciales, urbaines, communales et locales. Ainsi, ces fonctions sont : les députés provinciaux, les gouverneurs et vice gouverneurs de Province, les conseillers municipaux, le Maire et le Maire adjoint, les conseillers communaux, les bourgmestres et bourgmestres adjoints, les Chefs de secteur et les Chefs de Secteurs adjoints.
[23] Les membres du Gouvernement central sont parmi les autorités citées à l’ article 108
de la Constitution de la RDC et 77
de la Loi électorale.
[24] article 100
de la Constitution de la RDC.
[25] l'article 91
de la Constitution de la RDC.
[26] Arts 138
, 146
et 147
de la Constitution de la RDC.
[27] L’ article 78
de la Loi électorale.
[28] Ces incompatibilités sont liées aux fonctions ou mandats ci-après: membre du Gouvernement ; membre du Conseil économique et social, membre d’une institution d’appui à la démocratie ; membre du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée Nationale, du Président du Sénat, du Premier ministre, des membres du Gouvernement et de toute autre autorité politique ou administrative de l’Etat ; agent de carrière des services publics de l’Etat ; cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de chefferie et de chef de groupement et tout autre mandat électif.
[29] L’ article 69
alinéa 3 de la Constitution dispose que : « Il (Le président) assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et des institutions ainsi que la continuité de l’Etat… ».
[30] Cet article est ainsi libellé : « Le président de la commission électorale nationale indépendante ou son remplaçant rend public les résultats provisoires du vote ».
[31] L’article 72 deuxième partie, de la Loi électorale dispose que : « La Cour constitutionnelle, la Cour administrative d’appel, le Tribunal administratif et le Tribunal de paix, selon le cas, proclame les résultats définitifs des élections législatives, provinciales, urbaines, communales et locales dans les huit jours qui suivent l’expiration du délai de recours si aucun recours n’a été introduit devant la juridiction compétente ».
[32] Ces juridictions compétentes sont celles citées à l’article 72 ci-dessus.
[33] L’ article 103
alinéa 3 de la Constitution de la RDC se lit comme suit : « Le mandat de député national commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée nationale et expire à l’installation de la nouvelle Assemblée ».
[34] Cet article est ainsi libellé : « sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, les dispositions des articles articles 100, 101, 102, 103
, 107, 108, 109 et 110
sont applicables, mutatis mutandis, aux Assemblées provinciales et à leurs membres».
