Par Vinny MBOMBO MUDIANGOMBE
Avocat au Barreau près la Cour d’appel de Kinshasa/Gombe, Membre du Cabinet KBB LAW FIRM SCP, Membre du comité scientifique de la revue Doc&Juris et Chercheur en droit minier et en droit des sociétés commerciales.
INTRODUCTION
Le délai est la durée de temps qui sépare deux instants, l’inaction et l’action. En Droit, la notion de temps est très capitale, elle intervient aussi bien dans le processus d’acquisition des droits, de leur exercice que dans celui de leur extinction[1]. En droit de procédure particulièrement, on ne saurait passer sous silence la question de délai, à l’échéance duquel une partie se trouve privée d’un recours ou qu’elle s’en trouve déchue ou encore se voit reconnaitre la possibilité d’exercer un droit.
Au sujet du délai, le Magistrat Gabriel KILALA écrit : « le délai est, en général, comme une période de temps au cours de la laquelle, la loi, l’usage, le juge ou les parties permettent, prescrivent ou défendent de faire quelque chose, ou mieux, le laps de temps à l’expiration duquel la loi ou les parties déclarent éteint un droit ou une obligation »[2].
De façon générale, en droit de procédure, le délai se conçoit comme le temps endéans lequel la loi prescrit d’agir, ou permet d’agir. En d’autres termes, c’est le laps de temps que les parties laisser écouler, ou une période bien déterminée pendant laquelle elles doivent nécessairement agir si elles veulent sauvegarder leurs droits.
Outre le code de procédure civile, que l’on peut qualifier de droit commun de procédure, qui organise la question des délais dans l’exercice d’une action judiciaire[3], chaque texte législatif aussi traite de manière particulière la question des délais relativement à l’objet de ce texte[4].
Il convient alors de faire remarquer que l’institution et l’organisation des délais sur une question donnée de droit est l’œuvre du législateur. Il y va aussi de son augmentation tout comme de son abréviation. En instituant les délais, le législateur poursuit le but d’une part, d’assurer la protection du défendeur[5] et le caractère contradictoire des débats, et d’autre part, d’éviter la disparition ou l’effacement des preuves. L’on peut aussi dire que le législateur a estimé utile d’éviter que l’une ou l’autre des parties néglige de mener le procès avec diligence et que, sans nécessité, elles en fassent ainsi, volontairement ou par négligence, perdurer l’instruction.
Sur la question des délais, on y trouve aussi celle relative à la computation des délais, c’est à dire, la manière dont les délais de procédure sont calculés et quels sont les évènements qui les allongent ou les raccourcissent. En effet, le calcul des délais commence à partir de la date à laquelle un évènement ou un fait prévu par une loi ou tout texte ayant caractère de loi se produit. C’est le cas, notamment de l’exercice des voies de recours qui nécessitent que celui qui entend porter son recours devant la juridiction compétente pour en connaître, le fasse dans un délai déterminé à compter de la date de la notification ou de la publication de l’acte le tenant officiellement informée du contenu de la décision qu’il pourrait estimer contraire à ses intérêts légitimes, du nom de la juridiction qu’il est en droit de saisir et du délai à l’intérieur duquel il doit y procéder[6]. En règle générale, tout recourt non formalisé avant le terme de ce délai rend irrecevable l’exercice de ce recours[7] ou mieux toute action introduite avant l’échéance ou après celle-ci est irrecevable soit pour prématurité soit pour forclusion.
Nous n’allons pas dans la présente étude revenir sur la manière dont se calculent les délais mais du moins il sied de noter qu’en fonction du lieu où sont domiciliées les personnes concernées, les délais sont augmentés d’un jour en règle générale pour une distance de cent kilomètre. Pour les personnes n’ayant ni domicile ni résidence connu en République démocratique du Congo, le délai ordinaire est de trois mois. Cependant, la notification en République démocratique du Congo d’un acte destiné à une personne demeurant à l’étranger n’appelle pas l’application du délai de trois mois que cette personne aurait bénéficié si elle se trouvait en dehors du territoire congolais.
Il s’ensuit que les délais de procédure donnent lieu à une distinction fondée sur les rôles qui leur sont respectivement reconnus. Les délais sont tantôt d’action tantôt d’attente.
Alors que les délais d’action peuvent s’entendre des délais qui imposent à une partie une attitude positive dans l’exercice de son droit ou encore dans la marche d’une instance. Ces délais sont ceux qui permettent un avancement serein de la procédure en déterminant le temps dans lequel les parties doivent agir. Ce type de délai confère un certain rythme à l’exercice d’un droit ou à l’instance en entraînant une sanction lorsqu’il n’est pas observé[8].
Les délais dits d’attente sont des délais qui visent la protection. En effet, ils n’imposent pas d’agir mais confèrent par contre un temps dans l’écart duquel il est possible de préparer l’exercice futur d’un droit[9] ou d’une future action[10].
En droit administratif, le temps, qui fait naitre et éteindre les droits, marque de son empreinte le procès administratif. Il faut agir à temps et donc connaitre les délais et leur computation. Au délai expiré sont attachées des conséquences, qui sont aux yeux du juriste le prix à consentir pour assurer la sécurité juridique. Par nature, la matière ignore les régularisations auxquelles en d’autres domaines le contentieux administratif offre une terre fertile. Le temps des contestations est un temps borné et compté. Son cours ne se remonte pas et de cet écoulement sort du définitif.
Le droit administratif, comme les autres, distingue les délais de procédure des délais de prescription. Les premiers seuls sont l’objet de notre étude, car ils sont au nombre des règles édictées par le pouvoir réglementaires qui gouvernent la conduite du procès, alors que les seconds sont au rang de celles qui, édictées par le législateur, régissent le fond du droit, tantôt par acquisition…
La loi sur les juridictions de l’ordre administratif pose le principe en matière des délais selon lequel la juridiction administrative n’est saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les trois mois à partir de la notification de la décision attaquée.
C’est suivant cette logique que le législateur du code minier accorde à tout demandeur ou titulaire d’un droit minier le droit d’exercer les recours tant administratifs, judiciaires qu’arbitrales[11] tout en assortissant l’exercice de ces recours à l’obéissance impérative de la question des délais. Alors que l’article 313 renvoie l’exercice de tout recours diriger contre les actes administratifs édictés par les autorités administratives en application ou en violation des dispositions de la législation minière (code et règlement) au droit commun en la matière, c’est-à-dire la loi sur les juridictions de l’ordre administratif, plus précisément en ses articles 150 et 151.
L’article 314 du code minier abrège les délais ordinaires[12] prévus à l’article 313 précité. Laquelle abréviation ne concerne uniquement que le refus d’octroi des droits miniers, de carrières et d’approbation ou de réalisation des hypothèques.
Contrairement à ce qui est prévu aux articles 150 et 151 de la loi sur les juridictions de l’ordre administratif, dans le code minier le législateur réduit au mois, à dater de la publication ou de la notification à lui faite personnellement de l’acte entrepris, le délai d’introduction du recours administratif préalable du requérant à l’autorité pouvant rapporter ou modifier l’acte dont la demande d’octroi des droits miniers ou de carrière et d’approbation ou de réalisation des hypothèques s’est butée à un refus. Dans le même article, le législateur ramène à vingt jours le délai d’introduction de la requête en annulation à compter du jour de la notification de la décision du rejet total ou partiel de la réclamation. Il en est de même non seulement des délais du dépôt du mémoire en réponse et celui du dossier administratif réduit, à compter de la signification de la requête, à quinze jours ouvrables mais aussi de l’émission de l’avis du Parquet.
Force est de constater que l’article 314 abrège les délais d’introduction de la réclamation préalable, de la requête en annulation, du dépôt du mémoire en réponse, de la transmission du dossier administratif et de l’émission de l’avis du Ministère public voire même du prononcé de l’arrêt du Conseil d’Etat tout en gardant, cependant, silence quant au délai de réaction de l’autorité auteur de l’acte objet du recours, lequel délai est resté, pour une certaine interprétation restrictive, de trois mois. Il y a lieu à se demander, alors, si ce silence dénote d’un oubli d’un travail bâclé ou une volonté législative mal murie et orientée. Le législateur définit, expressis verbis, les délais relatifs à toutes étapes sus énumérées sans toutefois renvoyer ne serait-ce qu’au droit commun quant au délai de réponse de l’auteur de l’acte décrié. Quelle conséquence juridique tirée de ce silence du législateur ? Peut-on sous-entendre un renvoi tacite aux délais prévus par la loi sur les juridictions de l’ordre administratif, c’est-à-dire le délai ordinaire de trois mois ou appliquer le même délai abrégé pour apprécier la réponse de l’autorité saisie en recours de son acte ? Puisque le code minier ne parle même pas du renvoi aux délais ordinaires, peut-on inférer que la réponse de l’auteur de l’acte entrepris n’est soumise à aucun délai et que par conséquent tant qu’il n’y aura aucune réaction formalisée ou explicite de l’auteur de l’acte objet du recours aucune requête en annulation ne peut être introduite, même sur fond d’une décision tacite du rejet de la réclamation préalable suite au silence de l’auteur de l’acte ?
En ce qui nous concerne, nous sommes d’avis qu’autant que le code a expressément abréger les délais d’exercice de la réclamation préalable, il aurait dû du moins, pour n’avoir pas, nous estimons, voulu abréger les délais de réponse de l’auteur de l’acte contre lequel les délais de recours ont été abrégé, renvoyer expressément aux délais ordinaires pour ce qui est du délai de réaction de l’auteur de l’acte et ce pour parer toute confusion ou interprétation à dessein.
Dans un premier temps, il va être question de présenter les délais tel qu’organisés en général (I.), avant de nous atteler sur les délais d’action et de l’inaction en droit administratif et en droit minier particulièrement (II.) après quoi nous conclurons notre réflexion.
I. Le droit commun de la procédure
Nous entendons dans le cadre de la présente réflexion par droit commun de procédure le droit contenu particulièrement dans le code de procédure civile pour la simple et bonne raison que le code de procédure civile est considéré comme la mère de toutes les procédures.
N’ayant reçu aucune définition de par la loi[13], nous allons recourir à la doctrine pour définir ce qu’il faut entendre en droit par « délai ».
La doctrine entend du délai est un laps de temps qu’un plaideur doit observer avant de poser un acte de procédure (délai d’attente), ou pendant lequel il doit agir sous peine déchéance (délai d’action ou de rigueur)[14]. En droit, le délai revêt d’une grande importance en ce que la recevabilité de la demande en dépend mais aussi il permet au juge d’apprécier le respect des droits de la défense.
Certaines formalités de la vie juridique, les actes et formalités de la procédure doivent normalement être accomplis dans le cadre de certains délais bien précis et leurs inobservances entrainent des conséquences de gravité variable[15].
En effet, l’importance d’un délai en droit de procédure se révèle au moment où un acte ou une formalité n’est pas accomplie dans le laps de temps prescrit par la loi, car il peut être rejeté comme non valable sans qu’un juge en examine le bien fondé[16].
Le délai, en droit, tout comme il peut être augmenté (A) il peut aussi connaitre une réduction (B) et cela est tributaire du bon vouloir du législateur. La question des délais, exception faite des délais d’assignation[17], étant une question d’ordre public, à chaque fois que le législateur a voulu abréger ou augmenter un délai il l’a expressément prévu et organisé. D’ailleurs ne dit-on pas que « ubi lex voluit dixit, ubi lex noluit tacuit » ? Par conséquent, en Droit, on ne peut pas gérer les délais suivant ses humeurs ou caprices. Tout est organisé par la loi mais il est de cas où la loi spéciale est restée muette. De là, la question de savoir s’il faut se référer à la loi générale ou subir à ses risques et périls le silence du législateur qui peut aussi accuser une lacune ? Les œuvres humaines parfaites n’existant pas. La perfection étant l’apanage exclusif de Dieu.
A. De l’augmentation des délais
Le code de procédure civile, qui peut être considéré comme le droit commun de procédure généralement, en son article 9 prévoit le cas d’augmentation d’un délai. Ainsi, il ressort de la lecture de cet article que les délais initialement prévus par la loi peuvent être augmentés d’un délai de distance. Ce dernier est d’un jour par cent kilomètres à vol d’oiseau[18]. Ce délai dit de distance n’est d’application que lorsqu’une partie n’a pas de résidence dans le ressort de la juridiction devant laquelle elle est appelée à comparaitre. Ce cas d’augmentation connait une exception en ce qu’il ne s’applique pas pour le cas d’une partie qui réside à l’étranger. Pour cette dernière, le délai de comparution est de trois mois[19].
B. De l’abréviation des délais
En principe, les délais ne sont abrégés que dans les cas strictement prévus par la loi. C’est le cas avec l’article 10 du code de procédure civile. Cette disposition reconnait au président de la juridiction la possibilité, dans les matières requérant célérité, d’accorder à la partie qui le sollicite, l’autorisation d’assigner à bref délai. Par ailleurs, la procédure abréviative des délais quoique prévue par la loi, elle reste soumise à l’autorisation du tribunal qui devra en apprécier l’urgence et la nécessité.
II. Le droit spécial de procédure
Contrairement à ce qui est dit au sujet du droit commun de procédure, le droit spécial de procédure, lui, renvoi à la question de procédure prévue et organisée par les différents textes législatifs outre le code de procédure civile.
Plus particulièrement dans la présente analyse, nous allons nous référer à la loi organique n° 16-027 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif (A) et à la loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, telle que modifiée et complétée par la loi n°18/001 du 09 mars 2018 (B).
A. Les délais de procédure en contentieux administratif
Les délais de procédure s’entendent du temps accordé aux parties à l’instance pour l’accomplissement de certains actes et des formalités de la procédure devant conduire à la connaissance par le juge de leurs prétentions. Ils participent à l’encadrement temporel du procès, dans le but d’éviter l’engorgement des juridictions, d’assurer le respect des droits de la défense ainsi que la sécurisation des jugements.
Le Droit administratif n’est pas ignorant de la problématique des délais. En contentieux administratif, le délai sacro-saint pour former un recours juridictionnel est de trois mois.
La saisine du juge administratif est conditionnée à l’exercice préalable d’un recours à exercer auprès de l’autorité auteur de la décision contre laquelle on souhaite saisir le juge. ce recours est dit administratif préalable, il désigne l’ensemble des procédures par lesquelles une personne, souhaitant contester une décision administrative qui lui est défavorable, est tenue de former un recours devant l’autorité administrative préalablement à toute saisine du juge[20]. En matière administrative, ce recours, qui est tantôt gracieux tantôt hiérarchique, constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge administratif en cas de litige ou d’insatisfaction. La décision de l’administration que l’on conteste indique souvent les voies et délais selon lesquels le recours peut être exercé, à défaut c’est la loi sur les juridictions de l’ordre administratif qui trouve application.
La requête peut être introduite non seulement avant l’expiration du délai, mais même avant que le délai n’ait commencé à courir. Une personne qui a connaissance d’un acte dont la publication est obligatoire est recevable à poursuivre l’annulation de cet acte avant que la publication n’ait lieu. La seule contrainte est que l’acte doit avoir été pris, à défaut de quoi la requête serait dépourvue d’objet[21].
B. Le délai de procédure en droit minier
Comme déjà développé brièvement un peu plus haut, le droit minier aussi a réglementé cette question des délais d’exercice de droits y relatifs. Nous y reviendrons encore ici afin d’en tirer conséquence en vue d’une bonne et prudente application des dispositions du code minier qui s’y réfèrent.
En effet, contrairement à ce que prévoient les articles 150 et suivant de la loi sur les juridictions de l’ordre administratif, le code minier a réduit au mois, à dater de la publication ou de la notification de l’acte entrepris, le délai d’introduction du recours administratif préalable du requérant à l’autorité pouvant rapporter ou modifier l’acte dont la demande d’octroi des droits miniers ou de carrière et d’approbation ou de réalisation des hypothèques s’est soldée par un refus. Dans le même article, le législateur ramène à vingt jours le délai d’introduction de la requête en annulation à compter du jour de la notification de la décision du rejet total ou partiel de la réclamation. Il en est de même non seulement des délais du dépôt du mémoire en réponse et celui du dossier administratif réduit, à compter de la signification de la requête, à quinze jours ouvrables mais aussi de l’émission de l’avis du Parquet.
Force est de constater que l’article 314 abrège les délais d’introduction de la réclamation préalable, de la requête en annulation, du dépôt du mémoire en réponse, de la transmission du dossier administratif et de l’émission de l’avis du Ministère public voire même du prononcé de l’arrêt du Conseil d’Etat tout en gardant, cependant, silence quant au délai de réaction de l’autorité auteur de l’acte objet du recours, lequel délai est resté, pour une certaine interprétation restrictive, de trois mois.
Toute requête introduite avant les trois mois de réaction de l’autorité de l’acte entrepris serait prématurée, car intervenant trop tôt. Par conséquent, l’action sera déclarée irrecevable pour prématurité. Nous pensons du moins que l’on peut régulariser la procédure si la décision intervient entretemps avant l’expiration du délai d’action.
CONCLUSION
Le droit judiciaire privé enferme l’action dans des limites temporelles. Chaque fois que l’on est devant une prétention, il importe de vérifier, si on est encore dans le délai, s’il n’y a pas encore eu de prescription ou forclusion. Les délais, on les en deux catégories, dont celle dite d’action d’une part, et celle dite d’attente, d’autre part. Les premiers sont ceux qui sont imposés et pendant lesquels on doit impérativement et nécessairement agir, sous peine de déchéance ou forclusion. Ceux-ci fixent un temps maximum que l’on ne doit nullement dépasser. On les appelle aussi délais de rigueur. Tel est le cas d’un délai d’exercice d’une voie de recours. Les délais d’actions visent un déroulement rapide de l’instance et sanctionnent le retard mis dans l’accomplissement de la formalité imposée pour l’exercice d’un droit.
Les seconds sont ceux qui prescrivent un minimum de temps à observer dans l’accomplissement des actes de procédure. Ils visent à permettre au défendeur d’avoir suffisamment de temps pour définir la ligne de sa défense. C’est le cas du délai de comparution. Cette catégorie des délais sanctionne la précipitation dans l’accomplissement de la formalité visée.
C’est dans cette même logique que les décisions administratives contestables devant le juge administratif ne peuvent l’être seulement pendant un certain délai dont le point de départ se situe à la date de la notification ou de la publication de la décision et comme déjà démontré ci-haut. Le législateur congolais a fixé ce délai à trois mois pour exercer son recours contre la décision administrative préjudiciable d’abord devant l’auteur de la décision (délai d’attente pour l’exercice de l’action devant le juge administrative).
La doctrine note que la requête peut être introduite non seulement avant l’expiration du délai, mais même avant que le délai n’ait commencé à courir. Une personne qui a connaissance d’un acte dont la publication est obligatoire est recevable à poursuivre l’annulation de cet acte avant que la publication n’ait lieu. La seule contrainte est que l’acte doit avoir été pris, à défaut de quoi la requête serait dépourvue d’objet.
La loi prévoit que si pendant le cour du délai une décision est prise et notifié, celle-ci fait courir à nouveau le délai de recours emportant la possibilité de régulariser la procédure dans le cas où on aurait agi prématurément en se fondant sur le silence de l’autorité saisie en recours.
Que retenir de disposition de l’article 314 alinéa 3 du code minier
Il ressort de la lecture des dispositions pertinentes de l’article 314 alinéa 3 du code minier révisé que le requérant dont le recours administratif sera réceptionné par l’autorité auteur de l’acteur objet du recours devra observé scrupuleusement les délais de trois mois sinon il aura agi prématurément en ce que l’abréviation consacrée à l’article 314 précité ne déroge pas au délai de 3 mois prescrit par l’article 151 de la loi organique n°16/207 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, pour saisir le Conseil d’Etat. En effet, le législateur n’a raccourci que le délai pour exercer le recours préalable auprès de l’autorité compétente et celui pour saisir la justice quant au délai prescrit pour le rejet total ou partiel de l’acte est resté inchangé. C’est donc l’article 151 alinéa 3 de la loi organique n°16/207 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif qui devra trouver application dans ce cas, quoiqu’il ait été mieux que le législateur renvoi à cette disposition expressément. Le délai de réaction de l’autorité auteur de l’acte, précisément le Ministres ayant en charge les mines, objet du recours administratif préalable est resté ordinaire, c’est-à-dire les délais de trois prescrit par la loi sur les juridictions de l’ordre administratif, alors que pour nous c’est le délai qui devait être réduit puisqu’en le laissant intacte, même si la loi ne l’a pas expressément dit, l’abréviation qu’ont fait l’objet les délais d’introduction du recours administratif préalable, d’introduction de la requête, du dépôt du mémoire en réponse, du contre mémoire, de l’émission de l’avis du parquet et du prononcé de la décision de la juridiction saisie ne trouve aucun intérêt sinon ne trouve aucune justification logique.
