La redevance sur la consommation finale de l’électricité

La redevance sur la consommation finale de l’électricité en droit congolais :

Fondement légal, identification du débiteur, solidarité légale

et articulation avec le régime fiscal exclusif du Code minier

Par

Edmond CIBAMBA DIATA

Avocat et mandataire en mines et carrières agréé
arbitre près la CCJA-OHADA
Chef de travaux à la Faculté de droit de l’ULK
Master (MBA) et Doctorant en administration des affaires

Résumé

La présente étude examine le régime juridique de la redevance — ou taxe — de 3 % sur la consommation finale d’électricité en République démocratique du Congo (« RDC »). Le prélèvement repose sur un dispositif normatif à plusieurs étages : la Loi n° 14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité, l’Ordonnance-loi n° 18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir central, l’Arrêté interministériel du 8 avril 2022 fixant les taux et, depuis le 1er janvier 2025, l’article 68 de la Loi de finances n° 24/011 du 20 décembre 2024 pour l’exercice 2025 (« Loi de finances pour 2025 »). L’étude démontre d’abord que ce dispositif satisfait au principe constitutionnel de légalité. Elle établit ensuite que, jusqu’au 31 décembre 2024, le seul débiteur que l’administration pouvait poursuivre était l’opérateur, redevable et collecteur, le consommateur final n’étant qu’assujetti. Elle montre que l’article 68 de la Loi de finances pour 2025 a changé la donne : il institue une solidarité légale entre l’opérateur et le consommateur, qui peuvent désormais être poursuivis l’un ou l’autre pour le tout, mais seulement pour les faits générateurs postérieurs à son entrée en vigueur. Elle analyse enfin l’articulation de cette solidarité avec le régime fiscal exclusif et exhaustif du Code minier : la redevance n’est pas due sur l’énergie affectée aux activités minières du titulaire, au sens de l’article 1er, point 2, du Code minier, mais elle l’est, en vertu de l’article 220 quater, sur l’énergie affectée à ses autres activités. L’étude examine la légitimité de cette distinction, ses conséquences sur l’assiette, la preuve et la solidarité, ainsi que la portée de l’Avis consultatif n° RITE 082 du Conseil d’État du 12 août 2023.

Introduction

Le 12 août 2023, le Conseil d’État de la République démocratique du Congo rendait l’avis consultatif n° RITE 082, destiné à clarifier l’articulation entre la fiscalité du secteur de l’électricité et le régime fiscal exclusif et exhaustif applicable aux activités minières en vertu de l’article 220 du Code minier[1]. Cet avis n’a pas mis fin aux controverses entourant la redevance de 3 % sur la consommation finale d’électricité. Elles opposent régulièrement l’administration des recettes non fiscales aux entreprises consommatrices, et singulièrement aux opérateurs du secteur extractif, principaux consommateurs d’énergie du pays.

Le législateur est intervenu depuis. L’article 68 de la Loi de finances pour 2025 dispose : « L’opérateur du secteur de l’électricité est redevable de la Redevance sur la consommation de l’électricité par les usagers finaux prévue au numéro 11 de l’annexe XXI de l’Ordonnance-loi n° 18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir central, telle que modifiée et complétée à ce jour, le consommateur en est l’assujetti. Ils sont tenus solidairement et individuellement responsables du paiement de cette redevance[2]. » Le pronom « Ils » désigne à la fois l’opérateur et le consommateur. Pour la première fois, un texte de valeur législative fait du consommateur final un codébiteur solidaire de la redevance.

La question soulève trois interrogations classiques de la théorie générale de l’impôt : le fondement légal du prélèvement (I) ; la détermination du débiteur que l’administration peut poursuivre, avant et après l’article 68 de la Loi de finances pour 2025 (II et III) ainsi que l’articulation entre ce régime et le régime fiscal spécial des titulaires de droits miniers (IV).

I. Le fondement constitutionnel et législatif de la redevance sur la consommation d’électricité

L’examen de toute imposition appelle la vérification de sa conformité au principe constitutionnel de légalité (A), avant l’analyse de la base légale qui la fonde (B) et de la place de la norme réglementaire (C).

A. Le principe constitutionnel de légalité de toute imposition

Le principe de légalité de l’impôt résulte de deux dispositions de la Constitution du 18 février 2006. L’article 174, alinéa 1er, dispose qu’« il ne peut être établi d’impôt que par la loi » ; son alinéa 3 ajoute qu’il ne peut être établi d’exemption ou d’allègement fiscal qu’en vertu de la loi. L’article 122, point 10, range parmi les matières réservées à la loi « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature »[3]. Le terme « impositions » recouvre l’ensemble des prélèvements obligatoires : impôts, droits, taxes et redevances.

Ce principe, hérité de la tradition du consentement à l’impôt consacrée notamment par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, impose que toute imposition trouve son fondement dans un texte ayant force de loi. Sa portée pratique est triple. Un acte réglementaire ne peut, à lui seul, créer une charge fiscale ou parafiscale. Une taxe qui ne se rattacherait à aucun texte législatif serait inopposable au contribuable. Le pouvoir réglementaire doit enfin demeurer cantonné aux mesures d’application : fixation du taux dans les limites de la loi, modalités de recouvrement, organisation des contrôles.

La même exigence vaut pour la désignation du débiteur. Déterminer qui doit payer relève de l’assiette et des modalités de recouvrement, matières que l’article 122, point 10, réserve à la loi. La doctrine congolaise souligne que ce principe constitue une garantie fondamentale du contribuable contre l’arbitraire fiscal[4]. Cette observation sera décisive pour apprécier la portée de l’Arrêté de 2022 et celle de l’article 68 de la Loi de finances pour 2025.

B. Le fondement légal du prélèvement

1. La Loi n° 14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité (« La Loi sur l’électricité »)

La Loi sur l’électricité[5] contient deux dispositions utiles.

• L’article 36 pose le principe selon lequel l’exercice des activités du secteur de l’électricité donne lieu au paiement d’une redevance au profit, selon le cas, du Pouvoir central, de la province ou de l’entité territoriale décentralisée. Il renvoie, pour l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement, à la législation relative aux finances publiques et aux textes fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances.
• L’article 97 énumère les ressources de l’établissement public chargé de la promotion et du financement de l’électrification en milieux rural et périurbain (ANSER). Il y fait figurer notamment « la redevance sur l’exercice des activités du service public de l’électricité » et « la quotité de la taxe sur la consommation de l’électricité ».

L’article 97 de la même loi ne crée pas, à lui seul, la taxe sur la consommation : il en suppose l’existence et en affecte une quotité à l’ANSER. Son fondement doit donc être recherché dans le texte de nomenclature auquel l’article 36 renvoie.

2. L’Ordonnance-loi n° 18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature

L’Ordonnance-loi n° 18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir central[6] (« Ordonnance-loi du 13 mars 2018 » ou la « Nomenclature »), inscrit la « Redevance sur la consommation de l’électricité par les usagers finaux » au numéro 11 de son annexe XXI, parmi les recettes non fiscales perçues à l’initiative du ministère ayant l’électricité dans ses attributions. C’est la référence que retient expressément l’article 68 de la Loi de finances pour 2025. Ce texte de valeur législative constitue le fondement du prélèvement.

3. L’article 68 de la Loi de finances pour l’exercice 2025

Jusqu’en 2024, la désignation du redevable et de l’assujetti ne résultait que de l’Arrêté interministériel du 8 avril 2022. L’article 68 de la Loi de finances pour 2025 la porte désormais au niveau législatif. Il désigne l’opérateur comme redevable et le consommateur comme assujetti, et les déclare « solidairement et individuellement responsables » du paiement. Depuis le 1er janvier 2025, le prélèvement est donc fondé par la loi non seulement dans son principe, mais aussi quant à la détermination de ses débiteurs.

C. La place de l’arrêté interministériel : un instrument de fixation des taux

Il en résulte une hiérarchie normative claire :

• l’Ordonnance-loi du 13 mars 2018, texte de valeur législative, inscrit la redevance dans la nomenclature et en autorise la perception ;
• la Loi sur l’électricité (articles 36 et 97) organise les prélèvements du secteur et affecte une quotité de la taxe à l’ANSER ;
• l’Arrêté interministériel n° 001/CAB/MIN/RHE/OMM/22 et n° 011/CAB/MIN/FINANCES /2022 du 8 avril 2022 fixe le taux (3 % du coût de l’énergie consommée hors taxe), l’assiette, la périodicité et les modalités de recouvrement[7] ;
• l’article 68 de la Loi de finances pour l’exercice 2025 désigne, par la loi, les débiteurs du prélèvement et organise leur solidarité.

Du point de vue du principe de légalité, la redevance satisfait à l’exigence constitutionnelle : elle trouve son fondement dans un texte législatif et n’est que chiffrée par l’arrêté. Une argumentation fondée sur l’absence de base légale du prélèvement lui-même serait vouée à l’échec et affaiblirait inutilement la défense du contribuable.

La difficulté terminologique mérite toutefois d’être relevée. La redevance est classiquement la contrepartie d’un service rendu ou de l’occupation du domaine public ; la taxe peut être perçue sans contrepartie individualisée. Or le prélèvement de 3 % frappe l’acte de consommer, il est assis sur le prix de l’énergie et il n’est pas la contrepartie d’un service individualisé rendu au consommateur par l’État. Il présente les traits d’une taxe sur la consommation plutôt que d’une redevance. L’Arrêté de 2022 parle d’ailleurs de « taxe », la nomenclature et la Loi de finances pour 2025 de « redevance ». Cette ambiguïté ne remet pas en cause la légalité du prélèvement, mais elle en complique la qualification.

II. Redevable, assujetti et collecteur : le régime antérieur au 1er janvier 2025

Avant l’article 68 de la Loi de finances pour 2025, la question centrale — qui l’administration peut-elle poursuivre ? — devait être résolue à partir de l’Arrêté du 8 avril 2022 et de l’Ordonnance-loi n° 13/003 sur les procédures des recettes non fiscales. Elle repose sur la distinction entre redevable et assujetti (A), mise en œuvre par l’Arrêté (B), dont la clause de solidarité a donné lieu à deux lectures (C).

A. La distinction entre redevable et assujetti

Le droit fiscal distingue la personne que la loi désigne comme tenue de déclarer et de verser le prélèvement — le redevable — et celle sur qui pèse la charge économique du prélèvement — l’assujetti, ou contribuable de fait. Le redevable est seul partie à la relation d’obligation avec l’administration : c’est contre lui que s’exercent les procédures de recouvrement. L’assujetti supporte la charge par la répercussion du prélèvement dans le prix.

Cette distinction n’empêche pas le législateur de rendre l’assujetti débiteur. Mais il doit le faire expressément. La solidarité, en effet, ne se présume pas : en droit congolais comme dans les droits issus du Code Napoléon, elle doit résulter d’une stipulation expresse ou d’une disposition de la loi[8]. En droit fiscal, cette exigence se double du principe de légalité.

B. Le mécanisme de l’Arrêté du 8 avril 2022 et de l’Ordonnance-loi n° 13/003

L’article 2 de l’Arrêté interministériel du 8 avril 2022 dispose :

« L’opérateur est à la fois l’assujetti et le redevable de la redevance sur l’exercice des activités du service public de l’électricité ou de l’eau » (alinéa 1) ;

« L’opérateur est le redevable de la taxe sur la consommation de l’électricité tandis que le consommateur, usager final du produit, en est l’assujetti » (alinéa 2) ;

« La taxe sur la consommation de l’énergie électrique est collectée par l’opérateur, fournisseur du service. Celui-ci est tenu solidairement et indivisiblement responsable de son paiement » (alinéa 3).

Ce texte distingue deux prélèvements souvent confondus. La redevance sur l’exercice des activités du service public de l’électricité frappe l’activité de l’opérateur, qui en est à la fois assujetti et redevable. La taxe sur la consommation frappe l’acte de consommer : le consommateur final en est l’assujetti ; l’opérateur en est le redevable et la collecte.

L’Ordonnance-loi n° 13/003 du 23 février 2013 confirme cette mécanique au niveau législatif. Son article 50 dispose que « tout producteur, importateur, distributeur, commissionnaire et prestataire est tenu de collecter, auprès des consommateurs ou du commettant, les redevances dont la vente des biens ou services y est assujettie et de les reverser au compte du receveur des recettes non fiscales ». En cas de non-recouvrement, la personne chargée de la collecte « peut être poursuivie sur tous ses biens meubles et immeubles »[9]. La loi organise donc la poursuite du collecteur ; elle ne prévoit pas, en ce cas, celle du consommateur.

C. La portée de la solidarité prévue par l’Arrêté : deux lectures

L’alinéa 3 de l’article 2 de l’Arrêté déclare l’opérateur « solidairement et indivisiblement responsable » du paiement. Deux lectures se sont opposées.

La lecture de l’administration. Une solidarité suppose une pluralité de débiteurs. Lus ensemble, les alinéas 2 et 3 lieraient l’opérateur et le consommateur. Le créancier d’une obligation solidaire pouvant choisir le codébiteur qu’il poursuit, l’administration serait fondée à réclamer au consommateur la totalité de la taxe.

La lecture du consommateur. Quatre arguments conduisent à la rejeter pour la période antérieure à 2025 :

• L’argument grammatical. Le pronom « Celui-ci » renvoie à l’opérateur, seul sujet de la phrase. Le texte déclare l’opérateur solidairement responsable ; il ne désigne pas le consommateur comme codébiteur.
• L’argument civiliste. La solidarité ne se présume pas. Le créancier peut choisir entre des codébiteurs déjà désignés comme tels ; ce choix ne crée pas la qualité de débiteur. Faute de désignation expresse du consommateur, la solidarité ne peut lui être opposée.
• L’argument de légalité. Désigner un nouveau débiteur d’une imposition relève de la loi (Constitution, art. 122, point 10, et 174). Un arrêté interministériel ne pouvait, par une formule elliptique, faire du consommateur un débiteur direct du Trésor. L’article 50 de l’Ordonnance-loi n° 13/003, qui organise la poursuite du seul collecteur, va dans le même sens.
• L’argument tiré de l’intervention du législateur. Si l’Arrêté avait suffi à rendre le consommateur codébiteur, l’article 68 de la Loi de finances pour 2025 aurait été inutile. Le législateur a jugé nécessaire de désigner expressément l’opérateur et le consommateur par le pronom « Ils ». Cette intervention confirme que le texte antérieur ne le faisait pas.

La formule de l’Arrêté s’explique mieux autrement : elle interdit à l’opérateur de s’exonérer en invoquant un défaut de collecte auprès de ses clients. Il reste tenu de verser l’intégralité de la taxe, qu’il l’ait ou non récupérée. Pour les faits générateurs antérieurs au 1er janvier 2025, l’administration devait donc diriger son action contre l’opérateur, sans préjudice des rapports contractuels entre celui-ci et son client.

III. Redevable, assujetti et collecteur : la solidarité légale instituée par l’article 68 de la Loi de finances pour l’exercice 2025

L’article 68 de la Loi de finances pour 2025 a changé la donne quand l’application de la notion de solidarité entre l’opérateur et le consommateur.

A. Le texte et ses apports

Cet article apporte trois changements. Il élève au niveau législatif la répartition des rôles : l’opérateur est redevable, le consommateur est assujetti. Il désigne expressément les deux débiteurs par le pronom « Ils ». Il les déclare « solidairement et individuellement responsables du paiement de cette redevance ».

La solidarité est ainsi légale, expresse et non équivoque. Elle satisfait à la fois à la règle civile selon laquelle la solidarité ne se présume pas et au principe constitutionnel de légalité. Le débat né de l’Arrêté de 2022 est clos pour l’avenir : depuis l’entrée en vigueur de la Loi de finances pour 2025, le consommateur final est codébiteur solidaire de la redevance, aux côtés du producteur ou du fournisseur qui la collecte.

L’adverbe « individuellement » remplace l’« indivisiblement » de l’Arrêté. Il souligne que chacun des débiteurs est tenu personnellement pour le tout, sans pouvoir opposer à l’administration le bénéfice de division. Il ne modifie pas la nature de l’obligation, qui reste une solidarité passive.

B. Les effets de la solidarité passive

Les règles de la solidarité passive du Code civil livre III s’appliquent à défaut de dispositions fiscales contraires.

• Le choix du débiteur. L’administration peut réclamer la totalité de la redevance à l’opérateur ou au consommateur, à son choix, sans diviser sa demande.
• L’effet libératoire du paiement. Le paiement fait par l’un des codébiteurs libère l’autre à due concurrence. L’administration ne peut percevoir deux fois la même redevance au titre du même fait générateur.
• Les recours entre codébiteurs. Entre eux, la charge définitive pèse sur l’assujetti, le consommateur. Mais le consommateur qui a déjà payé la redevance à l’opérateur, dans le prix facturé, et qui est contraint de la payer une seconde fois à l’administration, dispose d’un recours contre l’opérateur défaillant.
• Les moyens de défense communs. Chaque codébiteur peut opposer à l’administration les moyens tenant à la dette elle-même : inexistence ou erreur d’assiette, paiement déjà effectué, prescription du droit de rappel.

C. Les limites de la solidarité : le respect de la procédure

La solidarité désigne les débiteurs ; elle ne dispense pas l’administration des règles de procédure de l’Ordonnance-loi n° 13/003. Les droits doivent être constatés et liquidés, puis notifiés au débiteur poursuivi par une notification de redressement ou une note de perception, après débat contradictoire lorsque l’établissement fait suite à un contrôle (articles 85 à 88). Le débiteur poursuivi conserve les voies de recours ouvertes par les articles 59 à 74.

La solidarité ne prolonge pas davantage les délais. Le droit de rappel de l’administration reste limité à l’exercice en cours et aux quatre années précédentes (article 79, alinéa 2, de l’Ordonnance-loi n° 13/003), sauf interruption dans les conditions de l’article 79 bis. Enfin, le consommateur ne peut être tenu au-delà de la redevance assise sur sa propre consommation.

D. L’application dans le temps de l’article 68

L’article 68 ne comporte aucune disposition lui conférant un effet rétroactif. Conformément au principe général de non-rétroactivité des lois, particulièrement impérieux en matière d’imposition, la solidarité qu’il institue ne s’applique qu’aux faits générateurs intervenus à compter de son entrée en vigueur avec la Loi de finances pour l’exercice 2025, soit à compter du 1er janvier 2025.

L’administration pourrait être tentée de présenter l’article 68 comme une loi interprétative, qui se bornerait à préciser le sens de l’Arrêté de 2022 et s’incorporerait à lui. L’argument ne convainc pas. Une loi interprétative se limite à fixer le sens d’un texte antérieur ambigu, sans rien y ajouter. Or l’article 68 ajoute un débiteur que l’Arrêté ne désignait pas. Il ne se qualifie pas lui-même d’interprétatif. Il émane, de surcroît, d’une autorité différente et supérieure : une loi ne peut « interpréter » un arrêté en lui donnant un contenu que cet acte réglementaire ne pouvait légalement avoir.

La conséquence est nette. Pour les consommations antérieures au 1er janvier 2025, seul l’opérateur peut être poursuivi. Pour les consommations postérieures, l’opérateur et le consommateur sont codébiteurs solidaires.

IV. Le cas des entreprises minières : une distinction fondée sur la destination de l’énergie

Les titulaires de droits miniers bénéficient d’un régime fiscal spécial. Ce régime ne couvre cependant pas toutes leurs opérations : il vise leurs « activités minières ». Il faut donc déterminer le champ exact du régime exclusif (A), la notion d’activités minières (B), la légitimité de la distinction opérée par l’administration (C) et ses conséquences (D).

A. Le champ du régime exclusif : les « activités minières du titulaire »

Trois dispositions du titre IX du Code minier, tel que modifié en 2018, délimitent ce champ[10].

• L’article 219, alinéa 1er, soumet le titulaire au régime fiscal, douanier et de recettes non fiscales du titre IX « pour toutes ses activités minières réalisées sur le territoire national ».
• L’article 220, alinéa 1er, dispose : « Sans préjudice des dispositions de l’article 221 du présent Code, le régime fiscal, douanier et des taxes applicable aux activités minières du titulaire sur le territoire national est celui défini exclusivement et exhaustivement au titre IX du présent Code. » Son alinéa 2 précise que ce régime concerne les impôts, taxes, droits, redevances et autres prélèvements parafiscaux perçus au profit du Gouvernement, des provinces et des entités territoriales décentralisées.
• L’article 220 bis énumère les impôts, droits, taxes et redevances auxquels le titulaire est soumis, au profit du Pouvoir central, « dans le cadre de ses activités minières ». La liste comprend notamment la redevance minière et la redevance sur les carburants terrestres et lubrifiants. Elle ne mentionne ni la redevance sur la consommation de l’électricité, ni aucun prélèvement affecté à l’ANSER.

La conclusion est double. Pour ses activités minières, le titulaire n’est tenu que des prélèvements énumérés par le Code ; la redevance sur la consommation d’électricité n’en fait pas partie. Pour ses autres activités, l’article 220 quater dispose que, sans préjudice de l’article 234, alinéa 3, « le titulaire est soumis, dans le cadre de l’exercice des activités autres que ses activités minières, aux autres droits, taxes et redevances de la compétence du Pouvoir central et de celui des provinces et des entités territoriales décentralisées prévus par les lois fixant nomenclature ainsi qu’aux redevances et taxes rémunératoires qui contribuent aux frais de fonctionnement des services publics personnalisés ».

L’article 220 quater vise précisément la catégorie à laquelle appartient la redevance étudiée. Elle est prévue par une loi fixant nomenclature, l’Ordonnance-loi n° 18/003, et sa quotité finance un établissement public, l’ANSER. Pour l’énergie consommée hors de ses activités minières, le titulaire est donc soumis au droit commun de la redevance.

Cette délimitation a une portée pratique considérable, car la multiplication de prélèvements non prévus par le Code minier est un phénomène structurel du système congolais[11]. Les clauses de stabilité fiscale du type de l’article 276 sont, par ailleurs, d’usage courant dans les juridictions minières[12].

B. La notion d’activités minières (article 1er, point 2, du Code minier)

L’article 1er, point 2, du Code minier définit les activités minières comme « tous services, fournitures ou travaux de l’art des mines directement liés à la recherche, à l’exploitation minières et au traitement et/ou transformation des substances minérales, y compris les travaux de développement, de construction et d’infrastructure ».

Trois éléments de cette définition commandent la qualification de l’énergie consommée.

• Le critère du lien direct. L’activité doit être « directement liée » à la recherche, à l’exploitation, au traitement ou à la transformation. Un lien indirect ou une simple utilité pour l’entreprise ne suffit pas.
• La chaîne de valeur couverte. La définition va au-delà de l’extraction. Elle inclut le traitement et la transformation des substances minérales : concentrateurs, usines hydrométallurgiques, fonderies et raffineries du titulaire relèvent du régime minier.
• L’extension aux travaux. Les « travaux de développement, de construction et d’infrastructure » sont expressément inclus. L’électricité consommée pour construire l’usine, développer la mine ou établir les infrastructures du projet bénéficie donc du régime exclusif, même avant la production.

Appliquée aux usages de l’électricité, cette définition conduit à la grille suivante, qui distingue les usages clairement miniers, les usages clairement étrangers à l’activité minière et une zone intermédiaire.

La zone intermédiaire est la plus délicate. Un atelier qui entretient les engins d’extraction ou un laboratoire qui contrôle la teneur du minerai sert directement l’exploitation ; il peut être rattaché aux « services (…) de l’art des mines directement liés » à celle-ci. Les cités du personnel ou un siège administratif à Kinshasa n’ont, en revanche, qu’un lien indirect avec l’exploitation, même s’ils lui sont utiles. Leur rattachement au régime minier paraît difficile à soutenir.

C. L’administration est-elle en droit de faire cette distinction ?

La réponse est affirmative, mais encadrée.

Une distinction voulue par la loi. La distinction entre activités minières et autres activités n’est pas une création de l’administration. Elle résulte du Code minier lui-même : l’article 220 limite le régime exclusif aux « activités minières du titulaire » et l’article 220 quater soumet expressément les autres activités au droit commun. En appliquant la redevance à l’énergie affectée à des activités non minières, l’administration ne déroge pas au régime minier : elle en applique les limites.

Une distinction qui ne peut être globale. L’administration ne peut, à l’inverse, traiter la totalité de la consommation d’un titulaire comme non minière, ni présumer qu’une part indéterminée de cette consommation échappe au régime exclusif. Le régime minier est la règle pour les activités minières, et la principale activité d’une société minière est par hypothèse minière. Toute réclamation doit donc identifier les usages non miniers et la consommation qui s’y rapporte.

Une distinction soumise au principe d’interprétation stricte. Ce principe joue dans les deux sens. Le titulaire ne peut étendre le régime exclusif à des activités qui ne sont pas « directement liées » à la recherche, à l’exploitation, au traitement ou à la transformation. L’administration ne peut réduire ce régime en écartant des usages que la définition de l’article 1er, point 2, inclut expressément, comme les travaux de construction et d’infrastructure.

Une distinction soumise aux règles de procédure. La qualification des usages relève de l’assiette. Elle doit résulter d’un contrôle, être motivée dans la feuille d’observations et faire l’objet du débat contradictoire prévu par les articles 85 à 88 de l’Ordonnance-loi n° 13/003. Le titulaire peut la contester par la voie de la réclamation (articles 60 à 68) puis devant la cour administrative d’appel (articles 69 à 71).

D. Les conséquences de la distinction

1. Une assiette fractionnée

La redevance n’est due que sur la fraction de l’énergie consommée affectée aux activités autres que minières. L’assiette est la valeur hors taxe de cette fraction, au taux de 3 % fixé par l’Arrêté de 2022. Les pénalités d’assiette et les intérêts moratoires ne peuvent porter que sur les droits ainsi déterminés.

2. La question de la preuve et de la répartition

La difficulté est d’abord technique. Une mine est souvent alimentée par un point de livraison unique, en haute tension, qui dessert indistinctement l’usine, les ateliers, les bureaux et les cités. Deux méthodes de répartition sont envisageables.

• Le comptage séparé, par des sous-compteurs installés sur les départs qui alimentent les usages non miniers. C’est la méthode la plus sûre, car elle repose sur des mesures.
• La clé de répartition, établie par une étude technique fondée sur les puissances installées et les durées d’utilisation, à défaut de comptage séparé. Elle doit être documentée, stable et appliquée de façon constante.

Le titulaire qui revendique le régime exclusif pour l’ensemble de sa consommation a intérêt à justifier lui-même la répartition. À défaut d’éléments, il s’expose à une détermination de la base par l’administration, voire à la taxation d’office prévue par l’article 90 de l’Ordonnance-loi n° 13/003 en cas de défaut de présentation des pièces justificatives. Inversement, l’administration qui retient une fraction non minière doit en exposer la méthode dans la feuille d’observations.

3. Le rôle de l’opérateur fournisseur

L’opérateur ne doit facturer et collecter la redevance que sur la fraction non minière. Il ne peut le faire que si le titulaire lui communique la répartition. Il est donc recommandé de prévoir dans le contrat de fourniture une attestation périodique de répartition, des factures qui distinguent les deux fractions, et une clause d’ajustement en cas de redressement.

4. Une solidarité limitée à la fraction non minière

La solidarité de l’article 68 de la Loi de finances pour 2025 ne porte que sur une redevance due. Pour la fraction de l’énergie affectée aux activités minières, la redevance n’est pas due en vertu des articles 220 et 220 bis du Code minier : il n’existe aucune dette dont l’opérateur et le titulaire pourraient être solidairement tenus. Pour la fraction non minière, en revanche, le titulaire est soumis au droit commun par l’article 220 quater et la solidarité de l’article 68 lui est opposable pour les faits générateurs postérieurs au 1er janvier 2025.

On pourrait objecter qu’une loi de finances postérieure déroge au Code minier. L’objection ne vaut pas pour la fraction minière. Une loi générale ne déroge pas implicitement à une loi spéciale (specialia generalibus derogant) ; l’article 68 ne vise pas les titulaires de droits miniers et ne modifie pas l’article 220 bis. La garantie de stabilité de l’article 276, alinéa 2, qui demeure « acquise et intangible » pendant cinq ans pour les droits qu’elle couvre, conforte cette analyse.

5. La lecture de l’avis RITE 082

Saisi d’une demande d’interprétation, le Conseil d’État a conclu :

« 1. Les entreprises minières ne sont pas des opérateurs du service public de l’électricité ; elles ne sont pas assujetties, ni redevables au paiement de la redevance sur l’exercice des activités du service public de l’électricité. L’ANSER n’est pas fondé à leur réclamer une quelconque redevance ou prélèvement sur l’exercice des activités du service public de l’électricité. »

« 2. Cependant, pour autant qu’elles consomment de l’électricité produite en République Démocratique du Congo, tout opérateur dans le secteur de l’électricité qui leur fournit de l’énergie électrique est tenu de prélever la quotité de la taxe sur la consommation de l’électricité à verser à l’ANSER. […] »

Le point 2 de l’avis ne distingue pas selon la destination de l’énergie. Il pourrait être lu comme soumettant à la taxe toute l’électricité consommée par les sociétés minières. Cette lecture se heurte toutefois à la lettre des articles 220 et 220 bis, que l’avis visait expressément. Elle se concilie mieux avec le Code minier si on la comprend comme désignant le débiteur de la taxe, l’opérateur, là où la taxe est due, c’est-à-dire pour l’énergie affectée aux activités autres que minières. L’avis est d’ailleurs consultatif et ne lie pas le juge.

6. Les voies de sécurisation

Le titulaire peut sécuriser sa position de trois manières. Il peut d’abord documenter la répartition de sa consommation par un comptage séparé ou une étude technique. Il peut ensuite solliciter un rescrit auprès de la DGRAD sur la qualification de ses usages : depuis la Loi de finances pour l’exercice 2026, la réponse de l’administration lui est opposable s’il s’y conforme et si sa situation est identique à celle exposée[13]. Il peut enfin, en cas de redressement global, contester la méthode retenue et l’absence d’identification des usages non miniers.

Conclusion

L’analyse du régime de la redevance de 3 % sur la consommation finale d’électricité permet de dégager six conclusions.

Premièrement, au regard des articles 122, point 10, et 174 de la Constitution, le prélèvement ne souffre d’aucun vice de légalité dans son principe. Il est inscrit dans la nomenclature législative de l’Ordonnance-loi n° 18/003, organisé par la Loi n° 14/011 et chiffré par l’Arrêté du 8 avril 2022.

Deuxièmement, jusqu’au 31 décembre 2024, l’opérateur était le seul débiteur que l’administration pouvait poursuivre. L’Arrêté de 2022 le désignait comme redevable et collecteur ; l’article 50 de l’Ordonnance-loi n° 13/003 organisait sa poursuite. La clause de solidarité de l’Arrêté, qui ne visait que l’opérateur, ne faisait pas du consommateur un codébiteur.

Troisièmement, l’article 68 de la Loi de finances pour l’exercice 2025 institue une solidarité légale entre l’opérateur et le consommateur. L’administration peut désormais poursuivre l’un ou l’autre pour le tout, le paiement de l’un libérant l’autre.

Quatrièmement, cette solidarité ne rétroagit pas. Elle ne s’applique qu’aux faits générateurs intervenus à compter du 1er janvier 2025. L’article 68 n’est pas une loi interprétative : il ajoute un débiteur que l’Arrêté ne désignait pas.

Cinquièmement, la solidarité ne dispense pas l’administration des règles de procédure, des délais de rappel et des garanties de l’Ordonnance-loi n° 13/003, ni ne l’autorise à percevoir deux fois la même redevance.

Sixièmement, le régime fiscal exclusif du Code minier ne couvre que les activités minières du titulaire, définies par l’article 1er, point 2, comme les activités directement liées à la recherche, à l’exploitation, au traitement et à la transformation, y compris les travaux de développement, de construction et d’infrastructure. La redevance n’est pas due sur l’énergie affectée à ces activités, l’article 220 bis ne la mentionnant pas. Elle est due, en vertu de l’article 220 quater, sur l’énergie affectée aux autres activités. L’administration est en droit d’opérer cette distinction, que la loi elle-même établit, mais elle ne peut ni présumer une fraction non minière ni taxer l’ensemble de la consommation. La solidarité de l’article 68 ne porte que sur la fraction non minière.

Deux prolongements s’imposent. L’oscillation entre « taxe » et « redevance » mériterait d’être levée par le législateur. L’articulation entre les lois de finances successives et le régime fiscal minier gagnerait, elle aussi, à être clarifiée, afin de réduire un contentieux qui pèse sur la sécurité juridique des opérateurs économiques.

Pour les entreprises confrontées à une réclamation de l’administration, la défense s’organise désormais selon la période. Pour les consommations antérieures au 1er janvier 2025 : la qualification du débiteur, la règle selon laquelle la solidarité ne se présume pas, le principe de légalité, l’article 50 de l’Ordonnance-loi n° 13/003 et l’avis RITE 082. Pour les consommations postérieures : la vérification de l’assiette, l’imputation des paiements déjà faits à l’opérateur, l’interdiction du double recouvrement, le respect des délais de rappel et, pour les titulaires de droits miniers, l’exclusion de la fraction de l’énergie affectée aux activités minières, documentée par un comptage séparé ou une clé de répartition.

Bibliographie

I. Sources normatives (RDC)

• Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006, telle que modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011, art. 122, 129 et 174.
• Code civil congolais, livre III (des contrats ou des obligations conventionnelles), art. 98 à 101 (solidarité passive).
• Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, telle que modifiée et complétée par la Loi n° 18/001 du 9 mars 2018, art. 1er, point 2, 219, 220, 220 bis, 220 quater et 276.
• Ordonnance-loi n° 13/003 du 23 février 2013 portant réforme des procédures relatives à l’assiette, au contrôle et aux modalités de recouvrement des recettes non fiscales, telle que modifiée à ce jour, art. 50, 59 à 74, 79, 79 bis et 85 à 88.
• Loi n° 14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité, art. 36 et 97.
• Ordonnance-loi n° 18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir central, ratifiée par la Loi n° 18/015 du 9 juillet 2018, annexe XXI, numéro 11.
• Loi de finances n° 24/011 du 20 décembre 2024 pour l’exercice 2025, art. 68.
• Décret n° 16/014 du 21 avril 2016 portant création, organisation et fonctionnement de l’Agence nationale de l’électrification et des services énergétiques en milieux rural et périurbain (ANSER).
• Arrêté interministériel n° 001/CAB/MIN/RHE/OMM/22 et n° 011/CAB/MIN/FINANCES /2022 du 8 avril 2022 fixant les taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du Ministère des Ressources hydrauliques et Électricité.
• Conseil d’État de la RDC, Avis consultatif n° RITE 082 du 12 août 2023 (inédit).

II. Doctrine et études

• BAKANDEJA WA MPUNGU (G.), Les finances publiques en République démocratique du Congo, Bruylant, Bruxelles, 2020.
• BAKANDEJA WA MPUNGU (G.), Les finances publiques. Pour une meilleure gouvernance économique et financière en République démocratique du Congo, Afrique Éditions, Kinshasa, 2006.
• BOUVIER (M.), Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, LGDJ, coll. Systèmes, Paris, 2025.
• BUABUA WA KAYEMBE (M.), Droit fiscal congolais, Éditions universitaires africaines, Kinshasa, 2006.
• Fonds monétaire international, Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and Implementation, IMF Policy Paper, Washington DC, 15 août 2012.
• LASSOURD (T.), La fiscalité du nouveau code minier de la République démocratique du Congo, Natural Resource Governance Institute, Analyse, novembre 2018
  

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[1]Conseil d’État de la RDC, Avis consultatif n° RITE 082 du 12 août 2023 sur l’interprétation de l’article 97 de la Loi relative au secteur de l’électricité, lu en combinaison avec les articles 220 et 276, alinéa 2, du Code minier (inédit).

[2]Loi de finances n° 24/011 du 20 décembre 2024 pour l’exercice 2025, art. 68.

[3] Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006, telle que modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011, art. 122, point 10, et art. 174.

[4]M. BUABUA WA KAYEMBE, Droit fiscal congolais, Éditions universitaires africaines, Kinshasa, 2006 ; G. BAKANDEJA WA MPUNGU, Les finances publiques en République démocratique du Congo, Bruylant, Bruxelles, 2020.

[5]Loi n° 14/011 du 17 juin 2014 relative au secteur de l’électricité, JORDC, numéro spécial, 20 juin 2014.

[6]Cette ordonnance-loi a force de loi, elle est prise en vertu de l’article 129 de la Constitution et a été ratifiée par la Loi n° 18/015 du 9 juillet 2018.

[7]Arrêté interministériel n° 001/CAB/MIN/RHE/OMM/22 et n° 011/CAB/MIN/FINANCES/2022 du 8 avril 2022 fixant les taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du Ministère des Ressources hydrauliques et Électricité.

[8]Code civil congolais, livre III, art. 98 à 101, qui reprennent les règles du Code civil de 1804 : la solidarité ne se présume point ; le créancier d’une obligation solidaire peut s’adresser à celui des codébiteurs qu’il veut choisir.

[9]Ordonnance-loi n° 13/003 du 23 février 2013 portant réforme des procédures relatives à l’assiette, au contrôle et aux modalités de recouvrement des recettes non fiscales, art. 50, modifié par l’article 47 de la Loi de finances n° 20/020 du 28 décembre 2020 pour l’exercice 2021.

[10]Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, telle que modifiée et complétée par la Loi n° 18/001 du 9 mars 2018, art. 1er, point 2, 219, 220, 220 bis, 220 quater et 276.

[11]T. LASSOURD, La fiscalité du nouveau code minier de la République démocratique du Congo, Natural Resource Governance Institute, Analyse, novembre 2018.

[12]Fonds monétaire international, Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and Implementation, IMF Policy Paper, Washington DC, 15 août 2012.

[13]Ordonnance-loi n° 13/003 précitée, art. 87 bis, inséré par l’article 58 de la Loi de finances n° 25/060 du 29 décembre 2025 pour l’exercice 2026.