Par Rodrick Elekeleme Molonga
Avocat Senior/MBM-CONSEIL Sca
Introduction
L’émergence des messageries financières comme acteurs à part entière du secteur des services de paiement a conduit à l’instauration d’un régime juridique spécifique en République Démocratique du Congo, consacré par la loi n°22/069 du 27 décembre 2022 et précisé par l’Instruction administrative n°006 de la Banque Centrale du Congo (BCC). Ces textes établissent la messagerie financière comme une activité à caractère strictement financier, placée sous l’autorité exclusive de la BCC en matière d’agrément et de supervision.
Cependant, en marge de ce régime sectoriel, le Ministre des Finances et celui des Postes, Télécommunications et Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (PTNTIC) ont pris en date du 27 novembre 2020, l’arrêté interministériel n° CAB/MIN/PT&NTIC/AKIM/KL/Kbs/030/2020 du 27 novembre 2020 et N°CAB/MIN/FINANCES/2020/122 fixant les taux des droits, taxes et redevances à percevoir a l’initiative du Ministère de PTNTIC, en application notamment de l’ordonnance-loi n°18/003 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir Central. Ce texte subordonne l’exploitation des messageries financières à l’obtention d’une autorisation préalable et à l’acquittement de taxes y afférentes, alors même qu’aucune disposition légale en vigueur ne confère formellement au ministère du PTNTIC une compétence sur cette activité.
Dès lors, se pose une problématique de compétence entre deux autorités étatiques : la Banque Centrale du Congo, investie d’un mandat légal de régulation du système de paiement, et le ministère des PTNTIC, qui semble étendre sa compétence à une activité relevant de la finance du seul fait qu’elle recourt à des supports numériques.
Cette dualité d’intervention soulève une incertitude juridique majeure, tant pour les opérateurs que pour les investisseurs, et semble aller à l’encontre des efforts de rationalisation du cadre réglementaire et de promotion d’un climat des affaires favorable en RDC. Il est donc impératif d’analyser, à la lumière des textes légaux en vigueur, l’étendue réelle des compétences respectives afin d’éviter toute cacophonie réglementaire et de rétablir une cohérence normative dans le traitement de cette activité.
1. Une Définition Bancaire de la Messagerie Financière
Il convient de noter d’entrée de jeu qu’aucun texte législatif n’offre à ce jour une définition normative de la messagerie financière en RDC. Cependant, l’Instruction administrative n°006 du 26 juillet 2023 émise par la Banque Centrale du Congo (BCC) fournit une définition fonctionnelle, qualifiant la messagerie financière comme toute personne morale de droit congolais, autre qu’un établissement de crédit, qui procède, à titre habituel et sans déplacement physique de fonds, à des opérations de transfert de fonds, y compris par voies électroniques via des plateformes ou applications informatiques[1].
Cette définition trouve son écho dans la loi n°22/069 du 27 décembre 2022 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit, laquelle assimile la messagerie financière à une société financière, entité exclue de la collecte de fonds remboursables du public, mais habilitée à effectuer des opérations de crédit, de paiement, de gestion d’instruments de paiement ou de change manuel[2].
Il ressort de ces dispositions que l’activité de transfert de fonds constitue l’essence même de la messagerie financière, sans que celle-ci n’implique une quelconque détention des fonds transférés.
2. L’Agrément : Une Compétence Exclusive de la Banque Centrale
Selon l’article 7 de l’instruction administrative de la BCC susmentionée, toute entité désireuse d’exercer une activité de messagerie financière est tenue d’obtenir un agrément préalable de la Banque Centrale. Cet agrément repose exclusivement sur l’exercice habituel d’opérations de transfert de fonds, quel que soit le support technologique utilisé.
La loi n°18/027 du 13 décembre 2018 relative à l’organisation et au fonctionnement de la BCC renforce cette compétence exclusive. Son article 71 confère à la BCC un pouvoir de réglementation, d’agrément et de surveillance des systèmes de paiement, comprenant notamment les instruments et dispositifs électroniques utilisés dans le cadre de transferts de fonds. Cette attribution vise à garantir la stabilité, la sécurité et la solidité du système financier national[3].
En clair, l’élément déclencheur de la compétence de la BCC n’est pas le support technologique, mais la nature de l’activité exercée : le transfert de fonds, activité foncièrement bancaire.
3. Le Ministère PTNTIC : Une Compétence Accessoire et Limitée
La question se pose lorsque le Ministère des Postes, Télécommunications et Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (PTNTIC), sur la base d’un arrêté interministériel du 27 novembre 2020 et d’une ordonnance-loi, exige une autorisation préalable pour l’exploitation d’un service de messagerie financière, en plus de l’agrément requis auprès de la Banque Centrale du Congo (BCC), et conditionne cette autorisation au paiement de taxes et redevances spécifiques.
Cette compétence revendiquée par le PTNTIC s’appuie principalement sur les ordonnances n°20/017 du 27 mars 2020 et n°22/003 du 7 janvier 2022, qui définissent les attributions respectives des ministères. Ces textes prévoient notamment une collaboration entre le PTNTIC et le Ministère des Finances en matière de messageries électroniques, y compris les services postaux et financiers.
Cependant, ces bases juridiques demeurent de nature réglementaire et administrative. Elles ne sauraient prévaloir sur les dispositions législatives en vigueur qui confèrent expressément à la Banque Centrale la compétence exclusive en matière de régulation des transferts de fonds, y compris à travers les systèmes de messagerie financière.
En outre, la loi relative aux télécommunications, qui encadre le secteur des technologies de l’information et des communications (TIC), ne vise à aucun moment les activités de transfert de fonds ou de paiement électronique. L’article 54 de cette loi énumère limitativement les services soumis à autorisation, lesquels concernent exclusivement les réseaux ou services de communications électroniques, sans lien direct avec des opérations de nature financière.
Enfin, bien que l’ordonnance-loi n°18/003 du 13 mars 2018, fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du pouvoir central, institue une taxe liée à l’autorisation d’exploitation d’une messagerie financière, cette disposition pose problème. Elle introduit un risque de double imposition sur une activité déjà encadrée et fiscalisée par la Banque Centrale, sans qu’aucun texte de fond ne vienne, au préalable, définir clairement le régime juridique de cette activité, condition pourtant essentielle à toute imposition légitime.
4. Une Activité Financière, Non une Prestation de Télécommunications
Le législateur a clairement établi une distinction entre l’usage d’outils technologiques et l’activité économique exercée. La simple utilisation d’applications ou de plateformes électroniques ne transforme pas l’activité de messagerie financière en prestation relevant des télécommunications. Le rôle du PTNTIC devrait dès lors se limiter à l’encadrement des infrastructures ou plateformes numériques, sans pour autant s’immiscer dans la réglementation de l’activité économique du transfert de fonds, qui demeure l’apanage du régulateur bancaire.
Le système de paiement, même totalement dématérialisé, n’en reste pas moins une opération financière, intégrée au champ d’action de la BCC.
Conclusion
Au regard de l’analyse des textes légaux et réglementaires applicables, il ressort clairement que l’activité de messagerie financière, en tant que service de transfert de fonds, relève exclusivement de la compétence de la Banque Centrale du Congo. Toute exigence d’autorisation parallèle, notamment par le ministère des PTNTIC, apparaît dépourvue de base légale dès lors qu’elle ne concerne pas les infrastructures techniques ou les plateformes elles-mêmes.
Cette confusion de compétences ne peut que fragiliser le cadre juridique et freiner le développement des services financiers numériques en RDC. Une clarification s’impose donc, soit par une intervention du législateur, soit par une interprétation concertée entre les autorités concernées, afin de délimiter clairement les champs d’intervention de chaque acteur étatique. Cela contribuerait à sécuriser juridiquement les opérateurs, à attirer davantage d’investissements, et à garantir l’efficacité du système national des paiements, dans un environnement réglementaire stable et cohérent.
[1] Article 1er de l’instruction administrative de la Banque Centrale du Congo n°006 du 26 juillet 2023 portant règlementation de l’activité des messageries financières.
[2] Article 3 de la loi N°22/069 du 27 décembre 2022 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit.
[3] Cette disposition s’inscrit pleinement dans l’esprit du législateur tel qu’exprimé dans l’exposé des motifs de la loi de 2018. En effet, dans l’objectif notamment de consolider la capacité de la Banque Centrale à remplir sa mission de préservation de la stabilité financière, ladite loi a renforcé ses prérogatives en matière de surveillance, afin de lui permettre d’assurer le bon fonctionnement des systèmes de paiement, de compensation et de règlement.
