Par MPOYI MITONDO Pascal
Avocat à la cour et apprenant en DES

Introduction

Depuis la fin de la guerre froide, les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont été déployées dans des contextes de plus en plus instables, marqués par la persistance de conflits armés internes, la fragmentation des groupes armés et l’effacement progressif des lignes de front. La Somalie, l’ex-Yougoslavie, le Rwanda, puis plus récemment la République démocratique du Congo, le Soudan ou le Mali illustrent cette mutation d’un maintien de la paix classique, fondé sur le consentement des parties et l’usage minimal de la force, vers des mandats dits « robustes », parfois porteurs d’une dimension coercitive assumée. Cette évolution a exposé le personnel des Nations Unies et le personnel associé à des attaques délibérées d’une fréquence et d’une gravité croissantes.

C’est dans ce contexte que l’Assemblée générale a adopté, le 9 décembre 1994, la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé[1], instrument à vocation essentiellement répressive destiné à combler ce qui était perçu comme un vide normatif : celui de l’impunité des auteurs d’atteintes contre un personnel considéré, par postulat, comme extérieur aux hostilités[2]. Complétée en 2005 par un Protocole facultatif élargissant son champ d’application, la Convention repose sur une hypothèse fondamentale : le personnel des Nations Unies, hormis dans les opérations d’imposition de la paix les plus coercitives, n’est pas partie au conflit armé et conserve, à ce titre, un statut assimilable à celui des civils protégés par le droit international humanitaire.

Or cette hypothèse est de plus en plus mise à l’épreuve par la pratique contemporaine des opérations de paix. Le recours à des mandats offensifs, tels que celui de la brigade d’intervention de la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), ou l’exposition de missions comme la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) à des opérations de nature quasi contre-insurrectionnelle, interrogent la pertinence du postulat civil sur lequel repose l’ensemble du dispositif conventionnel. Les principes généraux du droit des conflits armés — en particulier le principe de distinction et la règle de la perte de protection en cas de participation directe aux hostilités — imposent en effet une lecture du statut du personnel onusien qui ne coïncide pas nécessairement avec celle, plus statique et plus favorable, retenue par la Convention de 1994.

Il convient dès lors de s’interroger sur les limites de cette protection conventionnelle spéciale : dans quelle mesure le régime institué par la Convention de 1994 demeure-t-il compatible avec les principes généraux applicables aux conflits armés, et à partir de quel seuil le personnel des Nations Unies bascule-t-il hors du champ de cette protection spécifique pour retomber sous l’empire du droit commun des hostilités ? Après avoir présenté le régime spécial institué par la Convention de 1994, fondé sur le postulat du statut non combattant du personnel onusien (I), on montrera que ce postulat se heurte, dans son principe même, aux exigences du droit international humanitaire général (II), avant d’envisager les manifestations contemporaines de cette tension normative et ses conséquences sur l’effectivité du régime protecteur (III).

I. Un régime de protection spécial fondé sur le postulat du statut non combattant

A. Genèse et logique du régime conventionnel

La Convention de 1994 est l’aboutissement d’une négociation menée au sein de la Sixième Commission de l’Assemblée générale, dans un contexte marqué par la multiplication des pertes subies par les contingents et le personnel civil déployés en Somalie et dans l’ex-Yougoslavie[3]. Plutôt que de reformuler les règles de protection des civils déjà consacrées par les Conventions de Genève, les rédacteurs ont choisi une voie complémentaire et essentiellement pénale : ériger les atteintes contre le personnel des Nations Unies en infractions autonomes, assorties d’une obligation de poursuite ou d’extradition pesant sur les États parties.

Le texte distingue le « personnel des Nations Unies », c’est-à-dire les personnes engagées ou déployées par le Secrétaire général comme membres des composantes militaire, policière ou civile d’une opération, et le « personnel associé », catégorie plus large englobant notamment les agents d’organisations non gouvernementales humanitaires opérant en vertu d’un accord avec l’Organisation[4]. Ce champ d’application personnel est cependant subordonné à une définition restrictive de l’« opération des Nations Unies », qui doit avoir été établie par l’organe compétent et menée sous l’autorité et le contrôle de l’Organisation, aux fins de maintenir ou de rétablir la paix et la sécurité internationales, ou dans le cadre de laquelle le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale a déclaré l’existence d’un risque exceptionnel pour la sécurité du personnel participant à l’opération[5]. Ce second critère, en pratique, s’est révélé quasiment inopérant, la déclaration d’un risque exceptionnel se heurtant à des considérations politiques telles qu’elle n’a, de fait, presque jamais été activée[6].

B. Le contenu du régime protecteur : prévention et répression

La Convention met à la charge des États parties une obligation générale de prendre toutes les mesures appropriées pour assurer la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé déployé sur leur territoire[7]. Son cœur normatif réside toutefois dans la qualification pénale des atteintes les plus graves : meurtre, enlèvement, ou toute autre atteinte contre la personne ou la liberté d’un membre du personnel, ainsi que les attaques violentes visant les locaux, le domicile privé ou les moyens de transport de ce personnel, sont expressément érigés en infractions que chaque État partie doit réprimer dans son ordre juridique interne[8]. Ce dispositif répressif est complété par des règles classiques de compétence, d’extradition et d’entraide judiciaire, construites sur le modèle des conventions de lutte contre le terrorisme et organisées autour du principe aut dedere aut judicare[9].

Un article mérite une attention particulière au regard de notre problématique : l’article 8, relatif au personnel capturé ou détenu, qui impose sa libération et sa remise à l’Organisation, et prévoit, dans l’intervalle, un traitement conforme « aux normes universellement reconnues en matière de droits de l’homme ainsi qu’aux principes et à l’esprit des Conventions de Genève de 1949 »[10]. Cette formule, en apparence protectrice, est révélatrice de l’ambiguïté structurelle du texte : en renvoyant seulement à l’« esprit » des Conventions de Genève plutôt qu’à leur application de plein droit, la Convention de 1994 évite soigneusement de trancher la question du statut du personnel onusien au regard du droit international humanitaire — question qu’elle laisse ainsi entièrement ouverte.

Ce choix rédactionnel n’est pas resté sans conséquence pratique : le mécanisme s’est révélé d’une efficacité limitée, en raison de la complexité de sa mise en œuvre et du nombre restreint de poursuites effectivement engagées sur son fondement[11].

C. L’élargissement du champ d’application par le Protocole facultatif de 2005

Pour remédier à l’insuffisance de portée du texte de 1994 — dont le bénéfice était en pratique circonscrit aux opérations de maintien de la paix stricto sensu —, l’Assemblée générale a adopté, le 8 décembre 2005, un Protocole facultatif[12], qui étend l’application automatique de la Convention à toute autre opération des Nations Unies menée aux fins d’apporter une aide humanitaire ou politique, ou une aide au développement dans le cadre de la consolidation de la paix, ou encore une aide humanitaire d’urgence[13]. Cet élargissement demeure toutefois subordonné à l’accord de l’État hôte et ne s’applique pas aux bureaux permanents des Nations Unies[14]. Le Protocole ne modifie en revanche pas la clause d’exclusion de l’article 2, paragraphe 2, de la Convention, à laquelle il convient à présent de s’attacher, car elle constitue le point d’articulation le plus explicite entre le régime conventionnel spécial et le droit commun des conflits armés.

II. Le postulat civil à l’épreuve des principes généraux du droit international humanitaire

 A. L’exclusion conventionnelle des opérations d’imposition de la paix

Les rédacteurs de la Convention de 1994 n’ont pas ignoré l’hypothèse dans laquelle le personnel des Nations Unies serait directement engagé dans les hostilités. L’article 2, paragraphe 2, exclut expressément du champ d’application du texte « une opération des Nations Unies autorisée par le Conseil de sécurité en tant qu’action coercitive en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans le cadre de laquelle du personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées et à laquelle s’applique le droit des conflits armés internationaux »[15]. Cette clause traduit une reconnaissance implicite, mais nette, du fait que le régime protecteur spécial cède devant le droit des conflits armés dès lors que l’Organisation devient elle-même partie active aux hostilités.

Cette clause d’exclusion souffre néanmoins d’une double limite. D’une part, elle ne vise que les opérations d’imposition de la paix « pures », formellement autorisées comme telles au titre du Chapitre VII, et laisse entièrement de côté la zone grise des mandats mixtes ou évolutifs, où une opération conçue à l’origine comme un maintien de la paix classique se voit progressivement dotée de capacités et de mandats offensifs sans franchissement d’un seuil formel et déclaré. D’autre part, et plus fondamentalement, le critère de basculement retenu par le texte — le fait que le personnel soit « engagé comme combattant » — renvoie à une appréciation factuelle qui échappe, par construction, à toute déclaration préalable des organes politiques de l’Organisation, à la différence du mécanisme de la « déclaration de risque exceptionnel » évoqué plus haut, dont on a soutenu qu’il demeurait, lui, pratiquement inopérant[16]. Le critère de l’article 2, paragraphe 2, est ainsi susceptible d’être rempli de facto, indépendamment de toute reconnaissance expresse par les organes de l’Organisation, ce qui prive les États parties, comme le personnel concerné, de toute sécurité juridique quant au régime applicable.

B. La perte de protection en cas de participation directe aux hostilités

Le principe de distinction, pierre angulaire du droit international humanitaire, exige que les parties à un conflit armé distinguent en permanence les combattants des personnes civiles, ces dernières ne pouvant faire l’objet d’attaques directes[17]. Ce principe souffre toutefois une exception bien identifiée : le civil qui prend directement part aux hostilités perd sa protection contre les attaques directes, pour la durée de chacun des actes qu’il accomplit à ce titre. Le Guide interprétatif publié par le Comité international de la Croix-Rouge en 2010 précise que la participation directe aux hostilités suppose la réunion de trois éléments cumulatifs : un acte de nature à porter atteinte, par ses effets, aux opérations militaires ou à la capacité militaire d’une partie au conflit ; l’existence d’un lien de causalité direct entre l’acte et le dommage susceptible d’en résulter ; et un lien de belligérance, c’est-à-dire une conception de l’acte spécifiquement destinée à appuyer une partie au conflit au détriment d’une autre[18]. La perte de protection qui en résulte n’est ni générale ni permanente : elle est strictement limitée, dans le temps, à la durée de l’acte considéré[19].

Or ce raisonnement, conçu pour les civils au sens classique du terme, s’applique en principe indifféremment au personnel des Nations Unies dès lors que celui-ci se trouve engagé dans un conflit armé. Un contingent qui, sous mandat robuste, mène des opérations offensives contre un groupe armé organisé — recherche et destruction de positions, appui-feu à des forces gouvernementales, neutralisation planifiée de combattants adverses — remplit, sur le plan matériel, les critères de la participation directe aux hostilités, indépendamment de la qualification juridique retenue par ailleurs par la Convention de 1994. Le paradoxe est alors le suivant : le statut conventionnel spécial, construit sur l’hypothèse de la neutralité du personnel onusien, demeure formellement acquis, alors même que le droit international humanitaire général, appliqué à la même situation factuelle, aboutirait à une conclusion inverse quant à la protection contre les attaques directes.

C. La tentative de conciliation du Bulletin du Secrétaire général de 1999

Conscient de cette difficulté, le Secrétaire général des Nations Unies a publié, le 6 août 1999, une circulaire relative au respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies[20], qui énonce que les principes et règles du droit international humanitaire s’appliquent aux forces des Nations Unies lorsque celles-ci sont activement engagées dans un conflit armé, en tant que combattantes, dans la mesure et pendant la durée de cet engagement. Le même texte précise toutefois immédiatement que cette applicabilité « ne préjuge en rien de leur statut au regard […] de la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé, ni [de] leur statut de non-combattant, tant que les intéressés ont droit à la protection garantie aux civils par le droit international des conflits armés »[21].

Cette formule, présentée comme une clause de conciliation, s’avère en réalité largement circulaire : elle subordonne le maintien du statut protégé — et donc du bénéfice de la Convention de 1994 — à une condition, le droit à la protection civile, dont la réunion dépend précisément du comportement du contingent sur le terrain, c’est-à-dire de la question même que le Bulletin prétendait résoudre[22]. Loin de trancher la difficulté, le Secrétaire général en a ainsi déplacé les termes : plutôt que d’énoncer un critère matériel de basculement, la circulaire de 1999 renvoie à une appréciation au cas par cas, foncièrement instable, de la conduite effective des forces des Nations Unies au regard des exigences du principe de distinction.

D. Une clause de sauvegarde révélatrice : l’article 20 de la Convention

Il convient enfin de relever que la Convention de 1994 n’a jamais eu la prétention de se substituer au droit international humanitaire général. Son article 20 précise expressément qu’aucune de ses dispositions ne porte atteinte à l’applicabilité du droit international humanitaire et des normes de protection des droits de l’homme relatives à la protection des opérations des Nations Unies et de leur personnel, non plus qu’à la responsabilité de ce personnel de respecter ce droit[23]. Introduite à la demande du Comité international de la Croix-Rouge au cours des négociations, cette clause de sauvegarde confirme, s’il en était besoin, la nature strictement complémentaire du régime conventionnel : la Convention de 1994 vient s’ajouter au droit des conflits armés, sur le terrain circonscrit de la répression pénale, sans jamais chercher à en écarter l’application ni à en modifier le contenu[24]. Dès lors, toute lecture qui ferait de la Convention un régime autosuffisant, capable de garantir per se le statut protégé du personnel onusien indépendamment de son comportement effectif sur le terrain, méconnaîtrait à la fois la lettre de l’article 20 et l’esprit de l’ensemble du dispositif.

Cette articulation soulève cependant une difficulté supplémentaire, propre au statut de l’Organisation des Nations Unies elle-même en tant que sujet de droit international. À la différence d’un État, l’Organisation ne dispose pas de forces armées qui lui soient propres, mais de contingents mis à sa disposition par des États membres, sous une chaîne de commandement intégrée mais dont l’articulation avec les commandements nationaux demeure complexe. La question de savoir si l’Organisation peut, en tant que telle, être qualifiée de « partie » à un conflit armé au sens du droit international humanitaire a longtemps divisé la doctrine ; l’opinion aujourd’hui dominante retient un critère fonctionnel et factuel, fondé sur l’intensité et l’organisation du recours à la force sur le terrain, indépendamment du statut institutionnel de l’entité qui y recourt[25]. Cette approche fonctionnelle, si elle a le mérite de la cohérence avec la logique du droit international humanitaire, accentue toutefois l’instabilité du régime applicable au personnel des Nations Unies, puisqu’elle fait dépendre la qualification, non de la nature de l’Organisation, mais de la conduite concrète, changeante et parfois mal documentée, de chacun de ses contingents sur un théâtre d’opérations donné.

Cette instabilité est encore renforcée par le fait que la qualification du conflit  international ou non international n’est pas neutre quant au contenu du droit applicable[26]. Lorsque l’Organisation se trouve engagée aux côtés des forces d’un État hôte contre un groupe armé non étatique, hypothèse la plus fréquente en pratique, le droit applicable demeure celui, sensiblement moins développé, des conflits armés non internationaux, ce qui prive le personnel onusien concerné des garanties plus étoffées attachées au régime des conflits internationaux, alors même que ce personnel demeure, par ailleurs, régi par une convention — celle de 1994 — construite sur le modèle, précisément, de la protection des personnes civiles en période de conflit armé international.

III. Manifestations contemporaines de la tension normative et conséquences sur l’effectivité de la protection

A. Les mandats robustes : l’exemple de la brigade d’intervention de la MONUSCO

La résolution 2098, adoptée par le Conseil de sécurité le 28 mars 2013, a créé, au sein de la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo, une « brigade d’intervention » dotée d’un mandat explicitement offensif : neutraliser et désarmer les groupes armés opérant dans l’est du pays, au premier rang desquels le Mouvement du 23 mars[27]. Cette évolution a été perçue par le Comité international de la Croix-Rouge comme de nature à accroître significativement le risque que l’opération dans son ensemble soit qualifiée de partie à un conflit armé, avec les conséquences que cela emporte sur le statut protégé de l’ensemble du personnel onusien présent sur le théâtre, y compris les composantes civiles et humanitaires qui ne participent pourtant, elles, à aucune hostilité[28]. La brigade d’intervention illustre ainsi, de manière paradigmatique, la difficulté soulevée plus haut : un mandat offensif, formellement adopté au titre du Chapitre VII, sans que le Conseil de sécurité n’ait pour autant procédé à la déclaration prévue par l’article 2, paragraphe 2, de la Convention de 1994, ni cherché à clarifier les conséquences de ce mandat sur le régime applicable au reste de la mission.

B. Les opérations asymétriques : le cas de la MINUSMA au Mali

Déployée à partir de 2013, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali a été confrontée, dès ses premières années, à des attaques asymétriques répétées de la part de groupes armés se réclamant de la mouvance djihadiste, au point d’avoir été qualifiée, par plusieurs observateurs, d’opération de maintien de la paix la plus meurtrière de l’histoire des Nations Unies[29]. Sans disposer d’un mandat offensif comparable à celui de la brigade d’intervention de la MONUSCO, la MINUSMA a néanmoins été conduite, dans les faits, à mener des opérations de sécurisation et de riposte dont la nature s’apparente, par certains aspects, à des opérations de contre-insurrection, brouillant davantage encore la frontière entre maintien de la paix classique, fondé sur la légitime défense, et participation active à un conflit armé non international.

C. La reconduction de la même incertitude au niveau de la répression pénale internationale

Cette tension normative ne se limite pas au registre du droit international humanitaire général : elle affecte également l’effectivité du volet répressif de la Convention de 1994, y compris tel qu’il a été repris et complété par le droit pénal international. L’article 8, paragraphe 2, alinéa b), iii), du Statut de Rome de la Cour pénale internationale érige en crime de guerre le fait de diriger intentionnellement des attaques contre le personnel employé dans le cadre d’une mission d’aide humanitaire ou de maintien de la paix conforme à la Charte des Nations Unies[30], mais assortit cette incrimination d’une clause conditionnelle rigoureusement identique à celle du Bulletin de 1999 : l’attaque n’est constitutive d’un crime de guerre qu’ « pour autant qu[e ce personnel] ai[t] droit à la protection que le droit international des conflits armés garantit aux civils et aux biens de caractère civil »[31].

La parenté rédactionnelle entre cette disposition et l’article 9 de la Convention de 1994 n’est pas fortuite[32] ; elle traduit la reconduction, au niveau du droit pénal international, de la même incertitude normative : la qualification pénale de l’attaque contre le personnel des Nations Unies dépend, en dernière analyse, d’une appréciation du statut de ce personnel au regard du droit international humanitaire général, et non de sa seule qualité formelle de personnel onusien. La Cour pénale internationale a eu l’occasion d’examiner l’incrimination miroir applicable aux conflits armés non internationaux à l’occasion de l’affaire relative à une attaque contre la Mission de l’Union africaine au Soudan[33], sans toutefois que cette jurisprudence naissante ait permis, à ce stade, de dégager des critères pleinement stabilisés quant au moment précis auquel un personnel de maintien de la paix engagé dans des opérations robustes perd le bénéfice de cette protection pénale renforcée[34].

Il en résulte un risque de vide protecteur difficilement compatible avec l’objectif affiché par la Convention de 1994 : lorsque le personnel des Nations Unies bascule, de facto, hors du champ de la protection civile, ni le régime spécial de la Convention, ni son prolongement pénal international, ne trouvent à s’appliquer ; seul demeure alors le droit commun des conflits armés, avec les incertitudes propres à la qualification du statut de ce personnel combattant, civil ayant perdu sa protection, ou éventuellement partie à un conflit sui generis  que ce droit commun est lui-même loin de résoudre de manière univoque s’agissant d’une organisation internationale.

D. Propositions de clarification du critère de basculement

Face à ces difficultés, plusieurs pistes de réforme ou de clarification ont été avancées, sans qu’aucune n’ait encore été formellement retenue par les organes compétents des Nations Unies. La première consisterait à imposer au Conseil de sécurité, lorsqu’il confère un mandat offensif à une composante déterminée d’une opération de maintien de la paix, d’identifier explicitement, dans le texte même de la résolution, les unités concernées par ce mandat et de préciser que les autres composantes de la mission en particulier ses personnels civils, humanitaires et administratifs demeurent, elles, pleinement soumises au régime protecteur de la Convention de 1994. Une telle clarification, de nature essentiellement rédactionnelle, aurait le mérite de limiter les effets de contamination du statut protégé d’une composante à l’autre, que l’on a vu se manifester notamment au sujet de la brigade d’intervention de la MONUSCO[35].

Une seconde piste concerne le mécanisme de déclaration prévu par la Convention elle-même. Le constat, désormais classique dans la doctrine, du caractère quasiment inopérant de la déclaration d’un risque exceptionnel pour la sécurité du personnel[36] plaide pour une révision de la procédure applicable — par exemple en abaissant le seuil de majorité requis, ou en confiant au seul Secrétaire général, sans validation politique préalable, la faculté d’activer certaines conséquences juridiques attachées à cette déclaration. Une telle réforme supposerait cependant une modification du texte conventionnel lui-même, dont l’adoption resterait tributaire du consentement des États parties.

Une troisième voie, plus modeste mais sans doute plus réaliste à court terme, consisterait à approfondir, par la voie prétorienne, l’interprétation de la clause conditionnelle commune au Bulletin de 1999 et à l’article 8, paragraphe 2, alinéa b), iii), du Statut de Rome. La Cour pénale internationale, dans le prolongement de sa jurisprudence relative à l’incrimination miroir applicable aux conflits armés non internationaux[37], pourrait ainsi être conduite à préciser les critères permettant d’apprécier, au cas par cas, si un contingent déterminé a ou non conservé, au moment de l’attaque alléguée, le droit à la protection civile garanti par le droit international des conflits armés — clarification dont on ne peut, à ce stade, que souligner l’absence persistante, plus de vingt-cinq ans après l’adoption de la Convention de 1994.

Conclusion

La Convention de 1994 sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé repose sur un postulat de neutralité et de statut civil qui a permis de bâtir un régime répressif ambitieux, complété en 2005 par un élargissement bienvenu de son champ d’application. Ce postulat est cependant de plus en plus contredit par l’évolution contemporaine des opérations de paix, dont les mandats se font parfois robustes, voire ouvertement offensifs. Les limites de la protection ainsi instituée ne tiennent pas tant à une lacune textuelle qu’à l’indétermination persistante du critère de basculement entre le régime spécial et le droit commun des conflits armés — que ce critère soit celui, formel, de la déclaration prévue à l’article 2, paragraphe 2, de la Convention, ou celui, matériel et casuistique, de la participation directe aux hostilités.

Cette indétermination invite à explorer plusieurs pistes de clarification : une pratique plus rigoureuse du Conseil de sécurité dans la rédaction des mandats robustes, distinguant explicitement les composantes engagées dans des opérations offensives des composantes demeurées protégées ; un usage renouvelé, par le Secrétaire général, de la faculté de déclaration prévue par la Convention ; et, au niveau de la répression pénale internationale, un effort de la Cour pénale internationale pour préciser, dans sa jurisprudence, les contours de la clause conditionnelle figurant à l’article 8 du Statut de Rome. À défaut, la protection conventionnelle spéciale du personnel des Nations Unies continuera de coexister, de manière incertaine, avec les principes généraux du droit des conflits armés, au détriment de la sécurité juridique que la Convention de 1994 entendait précisément garantir.

[1]Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé, adoptée par l’Assemblée générale par la résolution 49/59 du 9 décembre 1994, entrée en vigueur le 15 janvier 1999, Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 2051, p. 363.

[2]Préambule de la Convention de 1994, qui se dit « profondément préoccupé par le nombre croissant de morts et de blessés causé, parmi les membres du personnel des Nations Unies et du personnel associé, par des attaques délibérées ».

[3]Sur la genèse du texte, voir le rapport présenté au nom de la commission des affaires étrangères, Sénat français, Projet de loi relatif à la convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies, n° 289, session 1998-1999.

[4]Convention de 1994, art. 1er, al. a) et b).

[5]Convention de 1994, art. 1er, al. c).

[6]M.H. Arsanjani, cité in « La Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé : présentation et analyse », Revue internationale de la Croix-Rouge, 1995, qui qualifie le mécanisme de déclaration d’un risque exceptionnel de critère « virtuellement impossible à invoquer » compte tenu de la pression politique pesant sur le Secrétaire général.

[7]Convention de 1994, art. 7.

[8]Convention de 1994, art. 9, qui érige en infractions le meurtre, l’enlèvement ou toute autre atteinte contre la personne ou la liberté d’un membre du personnel des Nations Unies ou du personnel associé, ainsi que les atteintes violentes contre les locaux, le domicile privé ou les moyens de transport de ce personnel.

[9]Convention de 1994, art. 10 à 15, qui organisent la compétence des États parties, l’extradition et l’entraide judiciaire selon la logique aut dedere aut judicare.

[10]Convention de 1994, art. 8, qui prévoit que le personnel capturé ou détenu doit être traité « conformément aux normes universellement reconnues en matière de droits de l’homme ainsi qu’aux principes et à l’esprit des Conventions de Genève de 1949 ».

[11]Message du Conseil fédéral suisse du 18 octobre 2006 portant approbation de la Convention et de son Protocole facultatif, Feuille fédérale 2006-2176, p. 8441, relevant que « la convention de 1994 s’est […] avérée peu efficace dans la pratique, en raison de son mécanisme d’application complexe ».

[12]Protocole facultatif relatif à la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé, adopté par la résolution 60/42 de l’Assemblée générale du 8 décembre 2005.

[13]Protocole facultatif de 2005, art. II, § 1.

[14]Message du Conseil fédéral précité, note 11, p. 8441.

[15]Convention de 1994, art. 2, § 2 : « La présente Convention ne s’applique pas à une opération des Nations Unies autorisée par le Conseil de sécurité en tant qu’action coercitive en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans le cadre de laquelle du personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées et à laquelle s’applique le droit des conflits armés internationaux. »

[16]Arsanjani, op. cit., estimant que la pression politique rendrait « impossible » pour le Secrétaire général de solliciter une telle déclaration, et pour l’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité de la prononcer.

[17]Comité international de la Croix-Rouge, « Participation directe des civils aux hostilités », Guide interprétatif sur la notion de participation directe aux hostilités en droit international humanitaire, N. Melzer, CICR, Genève, 2010.

[18]Ibid. Les trois critères cumulatifs identifiés par le Guide interprétatif sont le seuil de nuisance, le lien de causalité directe et le lien de belligérance entre l’acte et les hostilités.

[19]La perte de protection n’est ni générale ni permanente : elle ne vaut que pour la durée de chaque acte spécifique constitutif de participation directe aux hostilités.

[20]Circulaire du Secrétaire général, « Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies », ST/SGB/1999/13, 6 août 1999, Section 1, § 1.1.

[21]Ibid. : le texte précise que l’applicabilité des principes et règles du droit international humanitaire « n’affecte pas le statut de non-combattant des membres des forces de maintien de la paix […] tant que les intéressés ont droit à la protection garantie aux civils par le droit international des conflits armés ».

[22]La formule est circulaire en ce qu’elle subordonne le maintien du statut protégé à une condition — le droit à la protection civile — dont l’appréciation dépend précisément du comportement de la force sur le terrain.

[23]Convention de 1994, art. 20, qui précise que ses dispositions ne portent pas atteinte à l’applicabilité du droit international humanitaire et des normes universellement reconnues en matière de droits de l’homme relatives à la protection des opérations des Nations Unies, ni à la responsabilité du personnel qui s’y trouverait tenu de respecter ce droit.

[24]Cette clause de sauvegarde, insérée à la demande du Comité international de la Croix-Rouge lors des négociations, confirme que la Convention n’a jamais eu la prétention de se substituer au droit international humanitaire, mais seulement de le compléter sur le terrain, plus étroit, de la répression pénale des atteintes contre un personnel présumé protégé.

[25]Sur la question de savoir si l’Organisation des Nations Unies, dépourvue de personnalité étatique, peut être qualifiée de « partie » à un conflit armé au sens du droit international humanitaire, voir notamment les travaux consacrés à l’applicabilité du droit international humanitaire aux organisations internationales, qui s’accordent à reconnaître que le critère déterminant demeure fonctionnel et factuel : l’intensité et l’organisation du recours à la force, indépendamment du statut institutionnel de l’entité qui y recourt.

[26]La distinction entre conflit armé international et conflit armé non international n’est pas neutre s’agissant du personnel des Nations Unies : lorsque l’Organisation devient partie à un conflit armé non international, aux côtés par exemple des forces d’un État hôte contre un groupe armé, le régime juridique applicable droit coutumier et art. 3 commun aux Conventions de Genève, complété par le Protocole additionnel II lorsqu’il est applicable  demeure sensiblement moins développé que celui régissant les conflits internationaux, ce qui accentue encore l’incertitude relevée plus haut.

[27]Conseil de sécurité, résolution 2098 (2013) du 28 mars 2013, créant au sein de la MONUSCO une « brigade d’intervention » dotée d’un mandat offensif contre les groupes armés dans l’est de la République démocratique du Congo.

[28]Comité international de la Croix-Rouge, déclaration devant la Quatrième Commission de l’Assemblée générale des Nations Unies sur le maintien de la paix, relevant que la position de force ainsi acquise par certaines missions « a, de facto, accru la probabilité de voir le droit international humanitaire s’appliquer aux opérations de maintien de la paix et celles-ci désignées comme partie à un conflit armé ».

[29]La Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), déployée à partir de 2013, a été qualifiée à plusieurs reprises d’opération de maintien de la paix la plus meurtrière de l’histoire de l’Organisation, en raison des attaques asymétriques menées par des groupes armés djihadistes.

[30]Statut de Rome de la Cour pénale internationale, adopté le 17 juillet 1998, art. 8, § 2, b), iii).

[31]Statut de Rome, art. 8, § 2, b), iii) : constitue un crime de guerre le fait de « diriger intentionnellement des attaques contre le personnel, les installations, le matériel, les unités ou les véhicules employés dans le cadre d’une mission d’aide humanitaire ou de maintien de la paix conformément à la Charte des Nations Unies, pour autant qu’ils aient droit à la protection que le droit international des conflits armés garantit aux civils et aux biens de caractère civil ».

[32]Comité international de la Croix-Rouge, Les crimes de guerre d’après le Statut de Rome de la Cour pénale internationale et leur source dans le droit international humanitaire — Tableau comparatif, Genève, qui relève la parenté directe entre cette incrimination et le régime protecteur institué par la Convention de 1994.

[33]Cour pénale internationale, Chambre préliminaire I, Le Procureur c. Bahar Idriss Abu Garda, ICC-02/05-02/09, décision relative à la confirmation des charges, 8 février 2010, portant sur l’incrimination miroir de l’art. 8, § 2, e), iii), applicable aux conflits armés non internationaux, à propos d’une attaque contre la Mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS).

[34]L’équivalence rédactionnelle entre l’art. 9 de la Convention de 1994 et l’art. 8, § 2, b), iii) du Statut de Rome illustre la porosité entre les deux régimes, mais aussi la reconduction, au niveau pénal international, de la même clause conditionnelle relative au droit à la protection civile.